Marco Legal do Saneamento: cinco anos depois, o Brasil está mais perto da universalização — mas ainda longe da meta

As bases do Marco Legal do Saneamento

O marco legal do saneamento básico no Brasil passou por uma reformulação significativa com a aprovação da Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020, que atualizou a Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Essa revisão foi concebida com um objetivo central: a universalização do acesso aos serviços de abastecimento de água potável e de coleta e tratamento de esgoto para toda a população brasileira. A nova legislação estabeleceu metas concretas e com prazo determinado: até 31 de dezembro de 2033, 99% dos brasileiros devem ter acesso à água tratada, e 90% à coleta e ao tratamento de esgotos.

A norma também trouxe diretrizes fundamentais que reorganizaram o setor. Entre as principais estão a uniformização da regulação em todo o território nacional, a promoção de uma prestação regionalizada dos serviços com governança interfederativa, a busca por maior eficiência e eficácia na prestação, a formalização obrigatória dos contratos, o estímulo à expansão dos investimentos e a cobrança adequada dos serviços. Essas diretrizes formaram um arcabouço que pretendia dar maior previsibilidade ao setor e atrair capital privado para um segmento historicamente dependente de recursos públicos.

Coube à Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) o papel de coordenar a uniformização regulatória, criando normas de referência a serem seguidas pelas agências estaduais e municipais. A ideia era que, com regras padronizadas, houvesse maior segurança jurídica para contratos de longa duração — geralmente pactuados por 30 anos — e, assim, se reduzissem os riscos que afastavam investimentos privados do setor.

O que mudou na prática após cinco anos de vigência

Desde a aprovação da Lei 14.026/2020, o setor de saneamento no Brasil registrou transformações significativas. Os investimentos médios anuais aumentaram 56,5% entre 2021 e 2023, passando de cerca de R$ 14 bilhões para um montante que se aproximou de R$ 50 bilhões em 2024, quando somados recursos públicos federais, estaduais, municipais e privados. Apesar do avanço quantitativo expressivo, esse valor ainda está longe do necessário. A meta do Plansab (Plano Nacional de Saneamento Básico) estima em R$ 223 por habitante o investimento anual necessário para alcançar a universalização — no entanto, a média real por pessoa ficou em R$ 127 no período, o que corresponde a apenas 57% do valor requerido. Esse hiato entre o investimento efetivo e o necessário revela uma lacuna estrutural que nem mesmo o aumento recentes de recursos foi capaz de eliminar.

A prestação de serviços passou a ser organizada de forma regionalizada, com titulares compartilhados entre estados e municípios em arranjos que incluem regiões metropolitanas, aglomerações urbanas, microrregiões e unidades regionais de saneamento básico. Esse modelo permitiu ganhos de escala e a possibilidade de cruzar subsídios entre municípios com maior capacidade financeira e aqueles com índices de precariedade mais elevados. Contudo, a implementação prática dos blocos regionais encontrou resistências políticas: municípios com gestão já consolidada relutam em aderir a arranjos que demandam partilha de governança, e a definição de quem titulariza o serviço ainda gera disputas jurídicas entre esferas de governo.

Também merece destaque a publicação dos Decretos nº 11.598 e 11.599, ambos de 12 de julho de 2023, que reorganizaram conceitos, ampliaram prazos e revisaram metodologias de comprovação da capacidade econômico-financeira dos prestadores. Esses instrumentos foram essenciais para dar maior clareza aos processos licitatórios e às exigências contratuais que as concessionárias precisam cumprir para operar. A nova tarifa social de água e esgoto, instituída pela Lei nº 14.898 de 2024, representou um avanço na direção da equidade ao beneficiar famílias de baixa renda inscritas no CadÚnico ou que recebam o Benefício de Prestação Continuada (BPC).

Os indicadores oficiais e o abismo entre metas e realidade

Os dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), consolidados pelo Ministério das Cidades, revelam um cenário que contradiz a narrativa de sucesso da reforma regulatória. A rede de água potável atende 83,1% da população brasileira — e a rede de esgoto, apenas 59,7%. Esses números significam que, passados cinco anos da aprovação da lei, ainda há cerca de 30 milhões de brasileiros sem acesso à água tratada e aproximadamente 90 milhões sem acesso à coleta e ao tratamento de esgotos. O déficit é ainda mais agudo quando se consideram apenas as áreas rurais, onde os índices de cobertura ficam abaixo de 50% para esgoto.

A diferença entre os investimentos realizados e as metas do Plansab não é um problema de ritmo, mas de escala. Enquanto a média de investimento por habitante ao longo do período ficou em R$ 127, o Plansab considera necessário o dobro desse valor para cumprir o prazo de 2033. Especialistas em política pública calculam que, para reduzir essa lacuna, o país precisaria investir mais de R$ 100 bilhões por ano — uma cifra que supera em mais de duas vezes o patamar atual de investimentos combinados de todos os agentes. A distância entre o discurso da universalização e os números efetivos sugere que a meta de 2033, nos termos currently propostos, é biologicamente inatingível com os recursos atualmente disponíveis.

Contrapontos, riscos e limites

As disparidades regionais são o calcanhar de Aquiles do modelo de universalização proposto. Enquanto no Sudeste o investimento médio anual por habitante alcança R$ 171,49, no Norte essa cifra cai para R$ 66,52 e no Nordeste para R$ 87,21. Essa assimetria reflete as desigualdades estruturais do país e indica que o modelo de regionalização, embora tecnicamente justificado, não tem sido suficiente para equilibrar o acesso entre as diferentes regiões. A universalização em áreas rurais, em aglomerados urbanos informais — favelas, palafitas e grotas — e em comunidades ribeirinhas continua sendo o maior desafio operacional e financeiro do setor. Essas áreas representam, em conjunto, mais de 30 milhões de pessoas que, pela lógica de mercado, não são atraentes para investimentos privados.

Há também preocupações concretas quanto à capacidade institucional da ANA, que absorveu novas atribuições regulatórias sem um correspondente aumento proporcional de recursos humanos e técnicos. A agência agora responde não apenas pela regulação de recursos hídricos, mas também pela coordenação nacional do saneamento, incluindo a aprovação de normas de referência e a supervisão de contratos de concessão que movimentam bilhões de reais. O risco é que a sobrecarga burocrática comprometa a qualidade da fiscalização e a segurança jurídica que os investidores esperam encontrar. Relatos de representantes do setor privado dão conta de que a análise de pleitos de financiamento junto ao FGTS e ao BNDES tem levado de cinco a sete anos, o que gera incerteza jurídica e afasta capital estrangeiro.

Outra frente de tensão está nos contratos já existentes. Muitas concessões outorgadas antes de 2020 foram firmadas sob condições que não se alinham aos novos requisitos da Lei 14.026/2020, especialmente no que se refere à eficiência técnica e à comprovação de capacidade econômico-financeira. A revisão desses contratos legados tem gerado litígios entre prestadores, titulares e reguladores, com decisões divergentes em diferentes tribunais estaduais. Esse quadro de insegurança jurídica representa um obstáculo real à atração de investimentos e à previsibilidade do setor.

Do ponto de vista fiscal, a expansão acelerada do saneamento também traz desafios para estados e municípios que assumiram compromissos de investimentos com garantia orçamentária. O endividamento setorial cresce, e há relatos de prefeituras que comprometeram mais de 20% de sua receita corrente líquida com contratos de saneamento, comprometendo a capacidade de investimento em outras áreas essenciais. O Tribunal de Contas da União (TCU) já manifestou preocupação com o nível de comprometimento fiscal de determinados blocos regionais.

Perspectivas para a universalização e o papel dos diferentes atores

A meta de universalização até 2033 exige, segundo estimativas da própria ANA, investimentos totais de R$ 700 bilhões a R$ 900 bilhões ao longo de toda a vigência da lei. Esse montante deveria contemplar a ampliação das redes de água e esgoto, a recuperação de infraestruturas com mais de 60 anos de uso, a redução das perdas de água — hoje na casa dos 40% em média nacional, com meta regulatória de reduzir para 25% — e a ampliação das redes para acompanhar o crescimento urbano natural das cidades.

Para avançar, diferentes atores defendem abordagens distintas. O governo federal, por meio do Ministério das Cidades, aposta na articulação federativa e na criação de fundos específicos de fomento. O setor privado, representado por grandes concessionárias como Sabesp, Aegea e Iguá, sustenta que a solução passa por marcos regulatórios ainda mais estáveis e pela federalização das regras de financiamento. A academia, por sua vez, tem destacado que a universalização não pode ser tratada apenas como um problema de engenharia: envolve dimensões de saúde pública, educação sanitária, gestão ambiental e inclusão social que exigem políticas complementares.

A presidente executiva do Instituto Trata Brasil, Luana Pretto, tem defendido publicamente que a universalização do saneamento se traduz diretamente em saúde pública, educação e geração de emprego. Dados do Instituto registram 344 mil internações em 2024 relacionadas ao saneamento inadequado — um custo social e econômico que transcende ampliamente o setor de água e esgoto. A diferença média de salário entre quem tem e quem não tem acesso ao saneamento no Brasil é de quase R$ 1.200, demonstrando o impacto econômico direto da universalização sobre a qualidade de vida e a inserção no mercado de trabalho. A aprovação da PEC 2/2016, que transforma o acesso ao saneamento básico em direito constitucional, representa outra frente de batalha. Se aprovada, a medida poderá reforçar o caráter obrigatório da universalização e dificultar a reversão de políticas públicas na área.

Fontes consultadas

Ministério das Cidades, Marco Legal do Saneamento Básico, página institucional, acesso em maio 2026; Senado Federal, reportaje Saneamento avança com marco legal, mas investimentos ainda são insuficientes, setembro 2025; Instituto Água e Saneamento, Saneamento em Transformação: os 5 anos da Lei que redesenhou o setor, relatório especial, 2025; Trata Brasil, Investimento por habitante está abaixo da meta de universalização, informe setorial, 2025; Boletim do Saneamento, Universalização do saneamento exige mais investimentos, análise comparativa, 2025.

Este artigo foi elaborado com apoio de inteligência artificial generativa como ferramenta de assistência à redação e de forma automatizada. As análises e opiniões expressas não constituem aconselhamento jurídico.