Reforma Tributária 2026: O IVA Dual entra em operação e o contencioso administrativo se adapta ao novo cenário fiscal

A transição para o IVA Dual e o início da reforma tributária

O ano de 2026 marca uma virada histórica no sistema tributário brasileiro. A partir de 1º de janeiro, entrou oficialmente em operação o novo Imposto sobre Valor Agregado (IVA) Dual, composto por dois tributos gêmeos criados pela Emenda Constitucional nº 132/2023 (EC 132): a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Embora classificado pela Receita Federal como um "ano de testes", o período contempla movimentação financeira real, com emissão efetiva de notas fiscais contendo os novos campos obrigatórios e impactos diretos na rotina de empresas, produtores rurais, importadores e, em alguns casos, pessoas físicas.

A CBS e o IBS compartilham os mesmos fatos geradores, bases de cálculo, hipóteses de não incidência, sujeitos passivos, imunidades, regimes específicos e regras de não cumulatividade. Essa proximidade estrutural, contudo, não elimina a complexidade inerente à reforma. Os cinco tributos que serão gradualmente extintos — PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS — permanecem vigentes durante todo o ano de 2026, coexistindo com o novo sistema. A alíquota de teste é de 0,9% para a CBS e 0,1% para o IBS, valores que serão deduzidos dos tributos atuais, de modo que o desembolso total das empresas permanece, em princípio, inalterado durante o período transitório.

A partir de 2027, porém, a substituição começará de fato: os cinco tributos antigos serão progressivamente extintos, enquanto as alíquotas de CBS e IBS subirão até atingir patamares estimados em torno de 28% em alguns setores. Para o contribuinte que emite notas fiscais, a adaptação não é opcional. A Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM), a Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) e o enquadramento tributário precisam estar rigorosamente corretos para evitar rejeição de documentos fiscais, geração incorreta de recolhimento e paralisação das operações comerciais.

O contencioso administrativo federal no contexto da CBS

O contencioso administrativo da CBS é disciplinado pelo Decreto nº 70.235/72 e regulamentado pelo Decreto nº 7.574/2011, sendo-lhe aplicáveis também as disposições compatíveis contidas na Lei nº 9.784/99 e, subsidiariamente, o Código de Processo Civil. Em regra, compreende três instâncias: a primeira é a Procuradoria da Receita Federal de Julgamento (DRJ), composta exclusivamente por servidores de carreira da Receita Federal, com competência para julgar impugnação ao lançamento.

Contra a decisão da DRJ, cabe recurso de ofício e voluntário para o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), órgão colegiado integrante da estrutura do Ministério da Fazenda. As turmas ordinárias e extraordinárias do CARF são compostas por três conselheiros representantes da Fazenda Nacional e três representantes dos contribuintes, refletindo o princípio da paridade que caracteriza a composição dos órgãos julgadores no contencioso administrativo federal. Do acórdão do CARF que der à legislação tributária específica da CBS interpretação divergente da que lhe tenha dado outra câmara ou turma, cabe recurso especial à Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF), composta por cinco conselheiros representantes da Fazenda Nacional e cinco representantes dos contribuintes.

A Lei nº 14.689/2023 e a Portaria MF nº 1.634/2023 estabeleceram novas regras procedimentais para o CARF, com impacto direto na forma como os litígios administrativos fiscais são conduzidos. Uma das questões mais debatidas nos últimos anos diz respeito ao chamado "voto de qualidade": o mecanismo pelo qual o presidente das turmas julgadoras desempatava em favor da Fazenda Nacional, gerando críticas recorrentes por parte dos contribuintes. A Lei do CARF representou um avanço na redução dessa assimetria, embora a questão continue sendo objeto de litigiosidade judicial e administrativa. Um artigo da Revista Consinter sustentou recentemente que é constitucional a extinção do voto de qualidade do presidente das turmas julgadoras do CARF, o que reacende o debate sobre a neutralidade e a previsibilidade das decisões administrativas.

O contencioso do IBS e a instância de integração com a CBS

O contencioso administrativo específico do IBS foi estruturado pela recém-publicada Lei Complementar nº 227/26 (LC 227), que disciplina o processo administrativo desse tributo de competência dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. A primeira instância tem competência para julgar a impugnação ao lançamento tributário do IBS e é composta apenas por servidores de carreira dos entes federativos subnacionais.

À segunda instância compete julgar recursos de ofício e voluntário contra decisões de primeira instância. Sua composição é paritária: as câmaras ou turmas recursais são integradas por quatro servidores de carreira dos estados, municípios ou Distrito Federal, quatro representantes dos contribuintes e um presidente, que, necessariamente, será um servidor público — e que somente vota em caso de empate. Contra decisões da instância recursal do IBS que tenham atribuído à legislação específica desse imposto interpretação de direito divergente da que lhe haja conferido outra decisão, cabe recurso de uniformização à Câmara Superior do IBS, composta por oito servidores de carreira, oito representantes dos contribuintes e um presidente servidor público.

A grande inovação institucional da reforma tributária, contudo, é a criação da Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS. Na hipótese de decisão da instância recursal do IBS ou do CARF conferir à legislação comum de ambos os tributos interpretação divergente, cabe recurso especial a esse órgão. A Câmara Nacional de Integração é composta por oito representantes das administrações tributárias, quatro dos contribuintes e pelo presidente, que será necessariamente um servidor público. Trata-se de uma instância de harmonização sem precedentes no direito brasileiro, que busca assegurar coerência interpretativa entre dois sistemas de tributação que, apesar de gêmeos, são administrados por entes distintos.

Complementando esse arcabouço, o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias é o órgão responsável por uniformizar a regulamentação e a interpretação da legislação relativa ao IBS e à CBS em relação às matérias comuns. Composto por quatro representantes da Receita Federal e quatro do Comitê Gestor do IBS, atua em conjunto com o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias, órgão consultivo formado por quatro representantes da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e quatro representantes das Procuradorias indicadas pelo Comitê Gestor do IBS. O ato conjunto desses dois órgãos vincula os atos administrativos, normativos e decisórios praticados pelas administrações tributárias de todos os entes federativos.

Principais tendências jurisprudenciais dos tribunais superiores em matéria tributária

O Supremo Tribunal Federal seguiu bastante ativo no campo tributário ao longo de 2026. Uma das decisões mais relevantes foi a manutenção da modulação de efeitos fixada no julgamento sobre a anterioridade do diferencial de alíquota (Difal) de ICMS em operações interestaduais destinadas a consumidores finais não contribuintes (Tema de Repercussão Geral nº 1.266). A tese estabelecida determina que o Difal observe a anterioridade nonagesimal, permitindo a cobrança a partir de abril de 2022. A modulação, contudo, preservou as empresas que ajuizaram ações até novembro de 2023 e deixaram de recolher o tributo no exercício de 2022.

No âmbito da tributação sobre o consumo, merece destaque o julgamento sobre a imunidade do ITBI na transferência de bens imóveis para integralização de capital social. O relator, ministro Edson Fachin, entendeu que o direito à imunidade independe da atividade preponderante da empresa. O placar era de 4×1 a favor dos contribuintes, mas um pedido de destaque do ministro Flávio Dino levou o caso ao plenário físico, zerando o placar. O voto-vista do ministro Gilmar Mendes abriu divergência ao defender que a imunidade somente se aplica quando a empresa não possui atividade imobiliária preponderante.

O Conselho Federal da OAB ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.943 contra dispositivo do Código de Defesa do Contribuinte (CDCont), instituído pela Lei Complementar nº 225/2026, que impede a propositura ou o prosseguimento de recuperação judicial por contribuintes qualificados como "devedores contumazes". A OAB sustenta que a norma configura sanção política indireta e desproporcional, restringindo a livre iniciativa e afrontando a inafastabilidade da jurisdição. O julgamento foi distribuído ao ministro Flávio Dino e está em curso. Paralelamente, o STF declarou, por unanimidade, a constitucionalidade de medidas administrativas restritivas aplicadas pelo estado de São Paulo a contribuintes considerados devedores contumazes de ICMS (ADI nº 7.513), consolidando o entendimento de que o regime especial não configura, em abstrato, sanção política.

Outro julgamento em curso no STF diz respeito à CIDE-Tecnologia (Tema de Repercussão Geral nº 914). O julgamento dos embargos de declaração contra o acórdão de mérito — que confirmou a constitucionalidade da contribuição incidente sobre remessas ao exterior decorrentes de contratos de exploração ou transferência de tecnologia — foi suspenso após pedido de vista do ministro Luiz Fux. Os embargantes pleiteiam a exclusão dos direitos autorais do alcance da tese fixada, argumentando que a decisão ampla contém omissões e contradições com impactos concorrenciais nos setores de mídia e audiovisual.

Contrapontos, riscos e limites

A paridade na composição dos órgãos julgadores do CARF e da instância recursal do IBS representa um avanço democraticamente significativo na arquitetura do contencioso administrativo tributário brasileiro. Entretanto, a efetividade desse modelo depende de condições práticas que merecem atenção crítica. A indicação de representantes dos contribuintes por entidades representativas de categorias econômicas levanta questões sobre a independência e a qualidade técnica desses julgadores, especialmente em um contexto de complexidade crescente da legislação tributária. Pesquisas acadêmicas e relatos da prática forense indicam que, em muitas ocasiões, conselheiros representantes dos contribuintes carecem de formação técnica adequada para o julgamento de questões tributárias sofisticadas, como preços de transferência, tributação internacional e planejamento tributário.

Outro ponto de tensão diz respeito à coexistência do sistema antigo com o novo IVA Dual. A alíquota de teste de 1% pode parecer inócua, mas a transição para alíquotas reais — estimadas em cerca de 28% para diversos setores — exige adaptação profunda dos sistemas de gestão empresarial, da contabilidade fiscal e das rotinas de cumprimento acessório. O adiamento de penalidades anunciado pela Receita Federal em dezembro de 2025 pode gerar uma falsa sensação de segurança: muitos contribuintes estão utilizando 2026 como "ano de espera", quando deveriam estar em plena fase de adequação. O risco é que, em 2027, quando as cobranças efetivas começarem e as alíquotas subirem, uma parcela significativa do universo de contribuintes esteja ainda despreparada para operar no novo regime, o que pode gerar uma onda de autuações, litígios e recuperação judicial —inclusive com debates sobre a constitucionalidade de normas transitórias.

Fontes consultadas

Conjur — Processo administrativo do IBS/CBS: estrutura, paridade e critério de desempate

Agência Brasil — Reforma tributária entra em fase de testes em 2026

Fidelis Empresarial — Receita Federal announce novidades fiscais e regulatórias (9 de maio de 2026)

Demarest — Boletim Tributário, Aduaneiro e Aduaneiro — Março 2026

Conjur — Receita ajusta regras de benefícios em casos de voto de qualidade (2 de março de 2026)

Revista Consinter — CARF: O mito de Sísifo e o retorno do voto de qualidade repaginado

Este artigo foi elaborado com apoio de inteligência artificial generativa como ferramenta de assistência à redação e de forma automatizada. As análises e opiniões expressas não constituem aconselhamento jurídico.