O rombo que não fecha: déficit, envelhecimento e o debate sobre uma nova reforma da Previdência

O marco de R$ 1 trilhão em gastos e o déficit estrutural da Previdência

A Previdência Social brasileira ultrapassou pela primeira vez a marca de R$ 1 trilhão em gastos totais com benefícios em 2025, segundo dados analisados pela Instituição Fiscal Independente (IFI) e pelo Ministério da Fazenda. O valor representa um crescimento real das despesas que não foi acompanhado pelo avanço da arrecadação, gerando um déficit de R$ 436 bilhões entre o que foi pago em benefícios e o que foi efetivamente arrecadado via contribuições. Do total do rombo, mais de R$ 320 bilhões referem-se ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), administrado pelo INSS.

Os números revelam um descompasso estrutural entre receita e despesa que não é novo, mas se aprofunda. Em termos reais, o déficit do RGPS saiu de R$ 147,5 bilhões em 2015 para R$ 323,1 bilhões em 2025, segundo dados da IFI. O crescimento médio anual das despesas ficou perto do dobro do crescimento da receita: despesa cresceu 3,37% ao ano em termos reais, enquanto a receita do RGPS cresceu 1,82% ao ano na mesma base de comparação.

O INSS paga atualmente 24,3 milhões de aposentadorias e benefícios, injetando R$ 47,4 bilhões por mês na economia, segundo dados oficiais de janeiro de 2026. O volume de benefícios emitidos cresceu de 28,3 milhões em 2015 para 35,2 milhões em 2025, crescimento médio de 2,21% ao ano. A combinação de mais beneficiários, benefícios maiores por conta da política de valorização do salário mínimo e menos contribuintes em proporção populacional configura um cenário de pressão fiscal crescente.

Os três fatores que alimentam o rombo

Especialistas em política fiscal e seguridade social identificam três fatores principais por trás do crescimento acelerado das despesas e do encolhimento da receita: a alta da informalidade no mercado de trabalho, a política de valorização do salário mínimo e o envelhecimento demográfico acelerado.

A informalidade atinge cerca de 40% da força de trabalho brasileira e significa que milhões de trabalhadores não contribuem para o sistema de repartição. Com o crescimento de ocupações por aplicativo e outras formas de trabalho sem vínculo empregatício, uma parcela crescente da população em idade ativa fica excluída do sistema contributivo. Bernardo Schettini, consultor do Senado especializado em finanças públicas, destaca que esse fenômeno reduz a base de contribuintes sem reduzir o número de beneficiários.

A política de valorização do salário mínimo, que concede ganhos reais acima da inflação, eleva as despesas porque mais de 60% dos benefícios do INSS são indexados ao piso nacional. Cada elevação do salário mínimo amplia automaticamente a folha de pagamentos, já que aposentadoria mínima, aposentadorias por invalidez, pensões e auxílios crescem junto com o parâmetro. O impacto é cumulativo ao longo dos anos e representa um fator de pressão estrutural sobre as contas públicas.

O envelhecimento demográfico e a equação intergeracional

O terceiro fator é o mais estrutural e o menos reversível no curto prazo: o envelhecimento da população brasileira. As projeções demográficas indicam que o país terá nas próximas décadas um volume crescente de idosos em relação à população em idade ativa. O consultor da Câmara dos Deputados Leonardo Rolim adverte que, em 2070, quando a geração que está ingressando agora no mercado de trabalho chegar à aposentadoria, o número de idosos será mais do que o dobro do que é hoje, representando cerca de seis vezes o número de idosos existente em 2000.

O descompasso entre contribuintes e beneficiários não é pequeno. Nos últimos 25 anos, a população em idade ativa, potenciais contribuintes da Previdência, cresceu cerca de 30%. No mesmo período, o total de potenciais beneficiários mais do que dobrou. Essa desproporção significa que cada vez menos trabalhadores ativos financiam um volume crescente de aposentados e pensionistas.

No sistema de repartição, que é o modelo usado no Brasil, as contribuições dos trabalhadores da ativa são utilizadas diretamente para pagar benefícios dos aposentados, sem formação de fundo individual. O sistema funciona quando há muitos contribuintes por beneficiário, condição que tende a se deteriorar conforme a pirâmide demográfica se inverte. Especialistas alertam que, no futuro, haverá duas opções principais: contribuições muito mais altas para manter os benefícios atuais, ou benefícios significativamente menores para viabilizar o sistema com a população que estará ativa.

Comparações internacionais e modelos alternativos

Países como Chile e Suécia implementaram reformas que combinaram elementos de repartição com capitalização individual, criando sistemas mistos que reduzem a dependência do fluxo intergeracional puro. A Suécia manteve o sistema de repartição, mas adicionou uma componente de capitalização financiada por contribuições definidas. O Chile fez uma transição mais radical para a capitalização plena nos anos 1980, mas enfrentou problemas de cobertura e adequação que levaram a reformas complementares décadas depois.

No Brasil, a reforma de 2019 introduziu regras de transição e alterou parâmetros como idade mínima, tempo de contribuição e regras de cálculo do benefício. Contudo, especialistas ouvidos pela mídia especializada avaliam que as mudanças foram insuficientes para garantir a sustentabilidade de longo prazo, especialmente considerando as projeções demográficas e o ritmo de crescimento das despesas. A percepção de que uma nova rodada de reformas é inevitável ganha força entre economistas e instituições financeiras.

Gastos acima do teto e a pressão sobre as contas públicas

Os gastos com benefícios da Previdência Social superaram R$ 1 trilhão em 2025, rompendo uma barreira simbólica. O valor equivale a mais de 8% do Produto Interno Bruto e representa o maior item de gasto do orçamento federal. O volume é financiado por contribuições de trabalhadores e empresas, complementadas por recursos do Orçamento Geral da União, que cobrem o déficit estrutural.

A trajetória dos gastos é ascendente e não mostra sinais de estabilização no médio prazo. Um estudo da Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de São Paulo (FecomercioSP) projetou que, mantidas as taxas atuais de crescimento, o déficit acumulado de todos os regimes de Previdência pode chegar a R$ 810 bilhões até 2040. O valor representa aproximadamente 4,1% do PIB e corresponde ao que economistas chamam de um problema de sustentabilidade fiscal de primeira magnitude.

O déficit do RGPS em 2025 foi de R$ 320 bilhões, R$ 17 bilhões a mais que em 2024. A variação, aparentemente pequena em termos percentuais, representa um crescimento real significativo em um contexto de ajuste fiscal. A elevação ocorre em um momento em que o governo federal busca espaço orçamentário para investimentos em infraestrutura e políticas sociais, gerando competição por recursos escassos.

O impacto sobre diferentes grupos de beneficiários

Uma análise mais detalhada dos gastos revela concentração de benefícios de baixo valor. O trabalhador rural, que contribui com base simplificada ou está isento de contribuição, responde por parcela significativa do déficit. Segundo a FecomercioSP, o benefício rural representa 41% de todo o rombo do RGPS, não pelo valor individual dos benefícios, que costumam ser de um salário mínimo, mas pelo volume de pessoas que recebem essa categoria.

O debate sobre o benefício rural é politicamente sensível. Críticos argumentam que as regras de comprovação de atividade rural são brandas e permitem acesso a benefícios por pessoas que não desempenham efetivamente essa atividade. Defensores argumentam que a adoção de critérios mais rígidos deixaria sem proteção uma população vulnerável, com baixa escolaridade e poucas alternativas de trabalho formal. A questão não tem resposta simples e envolve escolhas entre sustentabilidade fiscal e proteção social.

Propostas de reforma: pontos de convergência e divergência

O debate sobre uma nova reforma da Previdência envolve múltiplos atores com posições por vezes contraditórias. A FecomercioSP elenca oito propostas de mudança, incluindo idade mínima única de 65 anos para todos os segurados, fim das aposentadorias especiais, criação de sistema de capitalização e unificação de regras entre trabalhadores do RGPS, servidores públicos e militares. A entidade também defende a desvinculação dos benefícios do salário mínimo, medida que reduziria o crescimento automático das despesas, mas afetaria diretamente os benefícios mais baixos.

AConfederação Nacional de Serviços (CNS) apresenta proposta focada na reformulação do sistema de custeio, com substituição da contribuição sobre folha de salários por contribuição sobre movimentação financeira. O modelo, semelhante ao anteriormente proposto para a Reforma Tributária, reduziria o custo do trabalho formal e, segundo seus defensores, estimularia a contratação formal, ampliando a base de contribuintes. A entidade projeta crescimento do PIB em 1,2% e aumento de 1,8% nas contratações formais com a adoção da medida.

Do lado dos trabalhadores e entidades de defesa da Previdência pública, há resistência a reformas que reduzam benefícios ou elevem requisitos. Centrais sindicais e movimentos sociais argumentam que o problema da sustentabilidade não deve ser resolvido com base em quem menos tem, e que a solução passa por taxação de grandes fortunas, combate à sonegação e revisão de incentivos fiscais. A discussão reflete um confronto mais amplo sobre quem deve arcar com o custo do envelhecimento populacional.

O que aconteceu após a reforma de 2019

A reforma da Previdência de 2019, uma das mais ambiciosas do mundo na época, reduziu despesas futuras ao endurecer requisitos de aposentadoria. Contudo, seus efeitos sobre o déficit corrente foram limitados porque as regras de transição permitiram que muitos segurados permanecessem no sistema antigo por anos. Além disso, a reforma não enfrentou barreiras estruturais como o crescimento vegetativo do número de beneficiários e a redução da base contributiva.

Estudos de avaliação pós-reforma indicam que o impacto fiscal efetivo ficou abaixo do projetado inicialmente, em parte porque a economia informal não foi diretamente afetada pelas mudanças e porque a valorização do salário mínimo continuou empurrando as despesas para cima. Alguns economistas sustentam que a reforma produziu resultados relevantes, mas insuficientes diante da velocidade do envelhecimento populacional e da mudança no mercado de trabalho.

Contrapontos, críticas e limites da análise

Uma limitação importante do debate sobre nova reforma é a ausência de projeções demográficas que sejam amplamente compartilhadas e discutidas. Os números demográficos são conhecidos há décadas, mas a urgência de respostas estruturais foi repetidamente adiada por tensões políticas e pela complexidade do tema. Enquanto isso, o déficit cresce e as opções de política se estreitam.

Há também uma tensão entre objetivos de política social e sustentabilidade fiscal que não tem solução trivial. A proteção aos mais vulneráveis, que é um dos objetivos declarados da Previdência Social, entra em conflito com a necessidade de reduzir gastos quando o sistema está em déficit estrutural. Aumentar contribuições para financiar benefícios mais generosos reduz a competitividade da economia e pode estímulo ainda mais a informalidade. Diminuir benefícios atinge diretamente quem depende da Previdência como principal fonte de renda na velhice.

Outra limitação é que as projeções de déficit são altamente sensíveis a premissas sobre crescimento econômico, informalidade, mortalidade e comportamento de beneficiários. Se a economia crescer acima do esperado ou se houver um boom de formalização, as projeções melhoram. Se a inúmercia persistir e o envelhecimento se acelerar, os números pioram. A incerteza sobre as premissas deve levar a abordagens cautelares, com mecanismos de monitoramento e ajuste automático.

Cenários e síntese

O cenário mais provável é de manutenção do debate sobre reforma no médio prazo, com pressões intermitentes de instituições financeiras e organismos internacionais para aprovação de novas medidas. A pressão por uma reforma tende a aumentar se o déficit persistir em patamares elevados e se o espaço fiscal do governo federal continuar apertado.

Contudo, a probabilidade de uma reforma estrutural com forte apoio político é incerta. O tema tem alta repercussão social e ninguém quer ser responsável por reduzir benefícios de aposentadoria de dezenas de milhões de pessoas. Governos tendem a adiar decisões difíceis para legislatras futuras, especialmente quando o déficit não é crítico a curto prazo. A história recente mostra que reformas da Previdência acontecem em geral em contextos de crise fiscal aguda ou de grande maioria política.

A alternativa a uma reforma paramétrica seria um ajuste gradual baseado em medidas menores, como limitação de pensões, revisão de benefícios por incapacidade e estímulos à formalização. Essas medidas podem reduzir a pressão, mas não resolvem o problema estrutural do envelhecimento demográfico. A longo prazo, o desafio permanece: garantir que o sistema de Previdência seja sustentável sem comprometer a proteção de quem mais depende dele.

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