Novo PAC em 2026: o protagonismo privado, os recordes de investimento e os limites da execução

O que aconteceu e por que importa

O Novo PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) chega a 2026 como o principal programa de investimento em infraestrutura do país, com quase 80% dos recursos previstos para o ciclo 2023-2026 já executados. Lançado em agosto de 2023 pelo presidente Lula, o programa prevê um total de 1,3 trilhão de reais em investimentos até o fim de 2026, com mais 500 bilhões de reais programados para depois desse período. Os números colocam o Novo PAC como a maior iniciativa de investimento público e privado da história recente do Brasil, superando em escala o programa original lançado em 2007.

A importância do programa vai além dos números absolutos. Em um contexto de desaceleração econômica e de debates sobre a capacidade do Estado brasileiro de financiar seu próprio desenvolvimento, o Novo PAC representa um teste concreto da capacidade de articulação entre o setor público e o setor privado para superar os históricos gargalos de infraestrutura do país. Os resultados dessa experiência vão informar os próximos ciclos de política pública de infraestrutura no Brasil.

Os números do programa e a estrutura de financiamento

De acordo com a Abdib (Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base), o Novo PAC executou 944,8 bilhões de reais até agosto de 2025, o que representa aproximadamente 70,8% do total previsto para o ciclo 2023-2026. Desse montante, 46,3% têm origem privada, a maior fatia já registrada em um programa de investimento desse tipo no Brasil. O restante se divide entre recursos do Orçamento Geral da União, financiamentos do BNDES e investimento estatal direto.

Essa mudança na composição do financiamento é considerada por especialistas como uma alteração estrutural no padrão de financiamento da infraestrutura brasileira. Antes, o Estado era o principal financiador e executor de obras de infraestrutura, com o BNDES atuando como banco de desenvolvimento e o orçamento federal garantindo a maior parte dos recursos. Agora, o setor privado assume papel protagonista, acessando capital externo e emitindo debêntures (títulos de dívida emitidos por empresas para captar recursos).

O volume de ofertas de debêntures incentivadas disparou nos últimos anos, alcançando o valor mensal de quase 19,7 bilhões de reais em outubro de 2025, o maior patamar da série histórica, que teve início em 2012, de acordo com o monitoramento da Anbima (Associação Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais). No acumulado dos dez primeiros meses de 2025, o montante de debêntures incentivadas emitido foi de 133,3 bilhões de reais, aumento de 19,2% em relação ao valor registrado no mesmo período de 2024. Esses números demonstram a capacidade do mercado de capitais brasileiro de financiar projetos de infraestrutura em grande escala.

Os setores prioritários e os destaques de execução

O Novo PAC abrange 34 mil empreendimentos distribuídos em eixos que vão de transporte e ciência e tecnologia a infraestrutura social, cidades, água, inclusão digital, transição e segurança energética, educação e saúde. Do total de 1,3 trilhão de investimentos previstos até 2026, a maior parte, de 531,5 bilhões de reais, está concentrada no segmento de cidades sustentáveis e resilientes, no qual está inserido o programa Minha Casa Minha Vida.

O eixo de transporte eficiente e sustentável prevê 217,5 bilhões de reais até 2026, com a maior fatia destinada a rodovias, com 96 bilhões de reais. Entre janeiro de 2023 e agosto de 2025, segundo dados da Abdib, foram duplicados 180 quilômetros de rodovias e construídos outros 221 quilômetros. Entre as obras em execução, a entidade destaca a duplicação da BR-116 no Rio Grande do Sul, que liga Porto Alegre a Novo Hamburgo, a construção da ponte sobre o rio Xingu na BR-230 no Pará, interligando os municípios de Anapu e Vitória do Xingu, e a construção da nova ponte sobre o rio Tocantins entre os municípios de Aguiarnópolis, no Tocantins, e Estreito, no Maranhão.

No lado do investimento privado, a Abdib registra a conclusão de obras de 47 empreendimentos portuários, totalizando 3,6 bilhões de investimentos em portos de dez estados: Bahia, Maranhão, Pará, Pernambuco, Paraná, Rio de Janeiro, Rondônia, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo. Esses números demonstram que o setor privado tem papel crescente não apenas no financiamento, mas também na execução direta de projetos de infraestrutura portuária.

A desaceleração do ritmo e os sinais de alerta

Apesar do volume histórico de investimentos, o ritmo de crescimento dos gastos com infraestrutura começou a desacelerar. Depois de ter aumentado 19,5% em 2023 e 15,3% em 2024, os investimentos em infraestrutura devem crescer aproximadamente 3% em 2025, segundo a estimativa da Abdib. Trata-se de um crescimento real, atualizado pelo IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo), o que torna a desaceleração ainda mais significativa em termos de impacto econômico efetivo.

Essa desaceleração levanta questões sobre a sustentabilidade do modelo de financiamento que depende fortemente do mercado de capitais e do apetite do setor privado por projetos de infraestrutura. Em um ambiente de taxas de juros ainda elevadas e de incertezas fiscais, a capacidade do governo de manter o fluxo de investimentos depende de fatores que estão além de seu controle direto, como a confiança do mercado e as condições globais de financiamento.

Além disso, o governo federal enfrenta um desafio histórico de gestão dos recursos públicos investidos no PAC. Muitas obras são implementadas tanto pela administração federal quanto por entes subnacionais, como estados e municípios, o que cria desafios de coordenação e de monitoramento. O município que vai receber o investimento de uma obra do PAC pode assumir a responsabilidade e o compromisso de dar sua contrapartida para aquela obra. Se o município tiver algum problema orçamentário e não conseguir viabilizar esse fluxo de recursos, o contrato pode parar, gerando atrasos e custos adicionais.

Os desafios de gestão e os riscos de execução

Fernando Vernalha, advogado especializado em infraestrutura, aponta que um novo entrave da nova edição do PAC é a falta de espaço fiscal para o aporte da União. O programa depende de uma combinação de fontes de financiamento que inclui o Orçamento Geral da União, e qualquer restrição fiscal pode afetar diretamente a capacidade do governo de honrar seus compromissos com parceiros locais e com o setor privado.

Outro desafio é a execução de obras por meio de convênios com estados e municípios, que nem sempre têm capacidade técnica ou orçamentária para assumir as responsabilidades que o programa exige. O Novo PAC Seleções, que é a linha de emendas parlamentares do programa, já beneficiou 5.441 municípios, o que representa 98% das cidades brasileiras, com 39,7 mil projetos contratados. Essa capilaridade é um mérito do programa em termos de distribuição regional dos investimentos, mas também cria desafios de acompanhamento e de controle de qualidade das obras executadas em milhares de municípios simultaneamente.

A questão da segurança jurídica dos contratos também merece atenção. O programa inclui certames de otimização dos chamados "contratos estressados", que são concessões antigas que fracassaram e precisaram passar por repactuação. A renegociação desses contratos é necessária para viabilizar novos investimentos, mas também gera incertezas jurídicas que podem afetar a confiança do setor privado na participação do programa.

Contrapontos, críticas e limites da análise

Uma crítica recorrente ao Novo PAC é que o programa concentra recursos em grandes projetos de infraestrutura física, enquanto questões estruturais como a gestão do uso do solo urbano, o planejamento integrado de transporte e a articulação entre os investimentos federais e os planos locais de desenvolvimento ficam em segundo plano. Essa crítica sustenta que a quantidade de recursos investidos não se traduz automaticamente em qualidade dos investimentos ou em melhorias efetivas na vida da população.

Há também questionamentos sobre a eficácia do modelo de monitoramento do programa. Com 34 mil empreendimentos em execução simultânea, distribuídos por todos os municípios do país, a capacidade do governo federal de acompanhar cada projeto e identificar problemas em tempo real é limitada. Relatórios de auditoria do Tribunal de Contas da União têm apontado deficiências na gestão de convênios e na fiscalização de obras, o que gera riscos de desperdício e de execução inadequada dos recursos públicos.

Além disso, a transição energética e os investimentos em energias renováveis, embora estejam previstos no programa, ainda representam uma fatia relativamente pequena do total de investimentos. O Brasil, que tem uma matriz elétrica predominantemente renovável, enfrenta desafios específicos na integração de fontes intermitentes como eólica e solar, que exigem investimentos em transmissão e em armazenamento de energia. A velocidade com que esses investimentos estão avançando pode ser insuficiente para aproveitar plenamente o potencial brasileiro de geração limpa de energia.

Cenários e síntese

O Novo PAC representa um marco na política de infraestrutura do Brasil, tanto pelo volume de recursos mobilizados quanto pela mudança no padrão de financiamento, com o setor privado assumindo protagonismo histórico. Os quase 80% de execução do ciclo 2023-2026 são um indicador positivo da capacidade de gestão do programa, mas a desaceleração do ritmo de crescimento e os desafios de gestão alertam para limitações que podem se tornar mais significativas nos próximos anos.

O cenário mais provável para 2026 e além é a continuidade do programa com ajustes. O governo provavelmente buscará manter o fluxo de investimentos privados por meio de incentivos fiscais e de melhorias na segurança jurídica dos contratos, enquanto tenta resolver os gargalos de execução que afetam a velocidade das obras. A sustentabilidade fiscal do programa, contudo, permanece como uma variável crítica, especialmente em um ambiente de taxas de juros elevadas e de pressões por austeridade no orçamento público.

A experiência do Novo PAC também oferece lições importantes para o desenho de políticas públicas de infraestrutura no Brasil. A capacidade de articulação entre diferentes níveis de governo, entre o setor público e o setor privado, e entre diferentes instrumentos de financiamento é tão importante quanto o volume de recursos disponíveis. O sucesso ou o fracasso do programa vai depender, em grande medida, da qualidade dessa articulação e da capacidade de aprender com os erros e acertos ao longo da execução.

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