Federalismo fiscal em xeque: as principais tensões constitucionais enfrentadas pelo STF em 2025

O STF como intérprete do pacto federativo

O Supremo Tribunal Federal desempenhou, ao longo de 2025, um papel particularmente ativo na definição dos contornos do federalismo fiscal brasileiro. Em um contexto de transição para o novo modelo tributário previsto na Reforma Constitucional aprovada em 2023, a Corte foi chamada a decidir dezenas de questões que envolviam a distribuição de competências tributárias, os limites da atuação normativa de executivos estaduais e municipais e a proteção de princípios constitucionais clássicos como a legalidade tributária e a não cumulatividade.

As decisões tomadas nesse domínio não são meramente técnicas: elas definem o equilíbrio de poder entre os entes federados e, em última instância, determinam a distribuição dos custos e benefícios da atividade econômica entre estados, municípios, empresas e cidadãos. Compreender o que foi decidido e por que essas decisões importam é essencial para quem atua nas áreas de direito público, tributário e constitucional.

A ADI 7.616 e os limites da delegação legislativa ao executivo cearense

Uma das decisões mais relevantes do ano foi o julgamento da ADI 7.616, que tinha por objeto dispositivos da Lei Estadual 18.665, de 2023, do estado do Ceará, relativos à regulação do ICMS. Por unanimidade, o STF declarou inconstitucionais múltiplos dispositivos da norma, acolhendo em parte a Arguição de Inconstitucionalidade proposta pela Procuradoria-Geral da República.

O ponto central da decisão foi a identificação de delegação legislativa indevida ao Poder Executivo. A lei cearense continha dispositivos que permitiam ao governador editar normas complementares sobre aspectos essenciais da incidência do ICMS, como alíquotas, base de cálculo e hipóteses de diferimento, sem que essas matérias tivessem sido previamente definidas pelo legislativo estadual. O STF reafirmou que, em matéria tributária, especialmente quanto aos elementos essenciais do tributo, a lei formal é obrigatória, e não pode ser substituída por regulamento do Executivo.

Além da questão da delegação, a ADI 7.616 identificou múltiplas violações à Constituição. Entre elas, a cobrança de ICMS em operações interestaduais, o diferimento para etapas que não correspondem efetivamente ao fato gerador e a instituição de adicional de 2% sobre serviços essenciais sem fundamento em lei complementar federal, como exige a Constituição.

O precedente e seus efeitos sobre outros estados

A decisão da ADI 7.616 não afeta apenas o Ceará. O entendimento firmado pelo STF sobre a necessidade de lei formal para instituição de benefícios fiscais e para a definição de alíquotas de ICMS opera como precedente que pode ser invocado em ações diretas contra normas similares de outros estados. Na prática, isso significa que governos estaduais que pretenderem alterar o regime de tributação do ICMS por via regulamentar estarão sujeitos a declaração de inconstitucionalidade.

Governadores e secretários de Fazenda estaduais passaram a ter mais cautela após a decisão, e advogados tributaristas começaram a utilizar o precedente para impugnar normas de estados que seguiam a mesma estratégia questionada no Ceará.

A ADI 3.929 e os limites sobre a competência do Senado

Outra decisão de forte impacto federativo foi a proferida na ADI 3.929, em que o STF reconheceu a extrapolação da competência do Senado Federal em matéria de limites de ICMS. O caso envolvia resolução do Senado que suspendia a execução de dispositivos legais estaduais sem que estes tivessem sido previamente declarados inconstitucionais pelo STF, o que contraria o procedimento estabelecido na Constituição.

O STF reafirmou que a resolução do Senado não pode operar como instrumento de suspensão unilateral de normas estaduais, especialmente quando estas não foram objeto de pronunciamento pela Corte Constitucional. Essa decisão tem implicações relevantes para o equilíbrio entre os poderes Legislativos federal e estaduais, na medida em que impede que o Senado usurpe funções típicas do Judiciário.

ADIs 4.065, 5.699 e 6.319: a invalidação de benefícios fiscais inconstitucionais

Em outra frente, o STF julgou três Ações Diretas de Inconstitucionalidade, as ADIs 4.065, 5.699 e 6.319, que tinham em comum o questionamento de benefícios fiscais concedidos por estados sem observância das exigências constitucionais. Os casos envolvem situações em que estados cederam incentivos fiscais sem a aprovação da Câmara de Comércio Exterior ou sem observar os limites temporais estabelecidos pela legislação.

As decisões reforçam a compreensão de que a concessão de benefícios fiscais não é discricionária e deve respeitar um arcabouço constitucional e legal que visa limitar a guerra fiscal entre os estados. Contudo, como mostram advogados que atuam na área, essa limitação frequentemente entra em conflito com políticas legítimas de desenvolvimento regional, e a linha entre o incentivo constitucional e o benefício clandestino nem sempre é clara.

STF e a regulamentação da Reforma Tributária

A transição para o novo sistema tributário previsto na Emenda Constitucional 132, de 2023, colocou o STF diante de questões constitucionais ainda mais complexas. A criação do Comitê Gestor do IBS e da CBS, a definição das normas gerais do novo imposto sobre valor agregado e a regulação da transição entre o sistema antigo e o novo geraram disputas que devem ocupar a pauta do tribunal por anos.

Entre os pontos de tensão está a questão de quais normas devem ser editadas por legislação complementar e quais podem ser reguladas por resoluções do Comitê Gestor. Se, por um lado, a Emenda Constitucional prevê um papel relevante para o Comitê na administração do novo sistema, por outro, princípios constitucionais como a legalidade tributária impõem limites ao que pode ser delegado a um órgão administrativo.

A ausência do regulamento do IBS e as incertezas

Um dos fatores que mais geram insegurança jurídica no cenário atual é a demora na publicação do regulamento do IBS e da CBS. Embora a Emenda Constitucional 132/2023 tenha sido promulgada, muitos aspectos operacionais do novo sistema dependem de legislação infraconstitucional que ainda não foi aprovada ou de regulamentos que ainda não foram editados.

Enquanto isso, empresas que precisam planejar investimentos de longo prazo enfrentam a impossibilidade de calcular com precisão sua carga tributária futura, especialmente no que se refere a operações que se estenderão pelo período de transição. A ausência de regras claras para a apuração do IBS em operações interestaduais, para o creditamento de insumos e para o tratamento de regimes específicos é um dos principais fatores que têm adiado decisões de investimento em diversos setores.

Limites à atuação normativa de executivos municipais e estaduais

Além das questões relacionadas ao ICMS, o STF foi chamado a se pronunciar sobre a constitucionalidade de normas editadas por executivos municipais em matérias como políticas ambientais e regulação de serviços públicos. A diversidade de temas reflete a multiplicidade de arenas em que o federalismo brasileiro se manifesta.

A ADPF 1.099 e a ADPF 351, por exemplo, declararam a inconstitucionalidade de taxas instituídas sem critérios legais adequados, reafirmando que a tributação não pode se converter em instrumento arrecadatório desvinculado de base legal e finalidade específica. Em sentido contrário, o tribunal reconheceu a constitucionalidade de taxas estaduais de prevenção e combate a incêndios, desde que observados os parâmetros constitucionais, demonstrando que não há uma posição fixa de hostilidade a inovações tributárias estaduais, desde que respeitada a forma e a finalidade.

Contrapontos, críticas e limites da análise

Uma análise mais detalhada da atuação do STF no âmbito federativo revela tensões que nem sempre são fáceis de reconciliar. De um lado, a Corte tem agido para limitar excessos normativos e proteger princípios constitucionais clássicos, como a legalidade e a não cumulatividade. De outro, algumas decisões produzem efeitos econômicos imediatos que podem ser difíceis de reverter e que afetam expectativas legítimas de agentes econômicos que organizaram sua conduta com base na legislação então vigente.

A questão da coisa julgada tributária é exemplar nesse sentido. O STF firmou entendimento, nos Temas 881 e 885 da repercussão geral, de que a coisa julgada tributária individual pode ser superada por decisão posterior da Corte. Ainda que acompanhada de critérios de modulação, essa orientação impacta diretamente a previsibilidade das relações jurídico-tributárias e afeta contribuintes que estruturaram investimentos de longo prazo com base em decisões judiciais transitadas em julgado.

Outra limitação da análise diz respeito ao fato de que o STF, ao atuar como guardião do federalismo, nem sempre dispõe de informações completas sobre os efeitos econômicos e sociais de suas decisões. A separação de poderes e a deferência institucional recomendam que a Corte não substitua o legislativo na definição de políticas públicas, mas, em questões tributárias, a linha entre a interpretação da Constituição e a definição de política fiscal nem sempre é clara.

Perspectivas para 2026 e os desafios pendentes

As pautas previstas para o primeiro semestre de 2026 indicam a continuidade de debates estruturais que envolvem a tributação de altas rendas, o alcance das imunidades constitucionais, os limites à atuação administrativa e a segurança jurídica no processo tributário. Em um cenário de transição profunda para o novo sistema, a atuação dos tribunais superiores será decisiva para evitar que a reforma tributária seja acompanhada por um ambiente de incerteza permanente.

Entre os temas que devem chegar ao STF estão questões sobre a constitucionalidade de aspectos específicos da EC 132/2023, especialmente no que se refere ao processo de transição e aos direitos adquiridos de contribuintes que haviam planejado sua situação fiscal sob as regras anteriores. Também é esperado que as ações diretas contra a Lei 14.789/2023 retomem seu trâmite, após um período de calmaria processual.

O desafio institucional não será apenas decidir novos temas, mas reconciliar eficiência arrecadatória com proteção da confiança, elemento indispensável à estabilidade do sistema. Para empresas e cidadãos, a mensagem prática é que o contencioso constitucional seguirá como ferramenta relevante de gestão de riscos fiscais, e que a atuação preventiva, com apoio de assessoria jurídica especializada, continua sendo a forma mais segura de navegar por um ambiente de incerteza institucional.

Este artigo foi elaborado com apoio de inteligência artificial generativa como ferramenta de assistência à redação. O conteúdo foi revisado e validado antes da publicação. As análises e opiniões expressas são de responsabilidade do autor e não constituem aconselhamento jurídico.