Subvenções de ICMS e o choque entre a Lei 14.789/2023 e a jurisprudência do STJ

O que a Lei 14.789/2023 mudou

A Lei número 14.789, de 29 de dezembro de 2023, e em vigor desde janeiro de 2024, promoveu uma das mais significativas alterações no cenário tributário brasileiro dos últimos anos. Originada da Medida Provisória número 1.185, de 2023, a norma revogou o artigo 30 da Lei número 12.973, de 2014, que permitia a exclusão das chamadas subvensões e benefícios fiscais da base de cálculo do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica, da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, do PIS e da Cofins.

Antes da nova lei, a sistemática era relativamente clara para os contribuintes que haviam planejado sua gestão fiscal com base nela: os valores recebidos a título de benefício fiscal de ICMS podiam ser excluídos das bases de cálculo dos tributos federais, desde que observados os requisitos legais. Essa exclusão tinha como fundamento tanto a natureza jurídica do benefício, que representa uma renúncia de receita do estado concedente e não um acréscimo patrimonial efetivamente novo, quanto os princípios constitucionais do pacto federativo.

A nova lei substituiu esse regime por um sistema de crédito fiscal. A partir de agora, as empresas devem tributar integralmente os valores de suas subvensões pelo IRPJ, CSLL, PIS e Cofins. Posteriormente, podem pleitear um crédito fiscal limitado à alíquota do IRPJ, sujeito a habilitação prévia e comprovação estrita de aplicação dos recursos em investimentos.

O conflito com a jurisprudência consolidada do STJ

O problema central da Lei 14.789/2023 é que ela colide frontalmente com entendimento já consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça. Em abril de 2023, o STJ julgou o Tema 1.182, em regime de recursos repetitivos, e reafirmou que os créditos presumidos de ICMS não configuram receita tributável para fins de incidência de tributos federais. A decisão foi baseada no EREsp 1.517.492/PR, que já havia afastado a inclusão desses valores nas bases de cálculo do IRPJ e da CSLL.

O fundamento jurídico desse entendimento é o chamado pacto federativo. Quando um estado concede um crédito presumido de ICMS para atrair investimentos para seu território, ele está abrindo mão de parte de sua arrecadação. Se a União subsequently tributa esse mesmo valor como se fosse lucro, ela está, de certa forma, apropriando-se indiretamente de uma renúncia fiscal estadual, o que compromete a autonomia dos entes federados e o equilíbrio do sistema constitucional de competências tributárias.

Além disso, defensores dessa tese sustentam que a tributação ofende o conceito constitucional de renda. Nos termos do artigo 43 do Código Tributário Nacional, a incidência do IRPJ e da CSLL depende de ocorrência de acréscimo patrimonial. O benefício fiscal não configura nova riqueza no patrimônio da empresa no sentido de renda disponível, mas sim uma recomposição de custo ou uma subvenção para investimento com destinação específica, o que afastaria a hipótese de incidência.

A posição da Receita Federal e as Soluções de Consulta

A Receita Federal do Brasil, por sua vez, consolidou interpretação administrativa por meio da Solução de Consulta COSIT número 11, de 2025, posteriormente reiterada na COSIT número 202, de 2025. Nesses documentos, o órgão sustenta que apenas as subvensões para investimento que impliquem efetivo acréscimo patrimonial poderiam ser excluídas das bases de cálculo, e que os créditos presumidos devem ser tratados como receita tributável ordinária.

Essa posição, contudo, ignora a distinção estabelecida pela Lei Complementar número 160, de 2017, que equipou todos os benefícios e incentivos fiscais relativos ao ICMS a subvensões para investimento, independentemente de comprovação de resultado econômico. A Lei Complementar 160/17 foi editada justamente para pacificar a chamada guerra fiscal entre os estados e eliminar a necessidade de comprovação de expansão econômica para gozo dos benefícios.

O Tema 1.416 e a tentativa de pacificação judicial

Diante do conflito entre a nova legislação e a jurisprudência do STJ, o próprio tribunal decidiu, em 16 de março de 2026, afetar quatro recursos especiais para julgamento sob o rito dos repetitivos, denominando-os Tema 1.416. O objetivo é definir, de forma definitiva, se os créditos presumidos de ICMS podem ser excluídos das bases de cálculo do IRPJ e da CSLL tanto sob o regime anterior quanto posterior à Lei 14.789/2023.

Foi determinada a suspensão da tramitação de recursos especiais e agravos em recursos especiais que versem sobre a matéria em todo o território nacional, tanto no STJ quanto nos tribunais de segunda instância. Essa medida visa evitar que decisões divergentes multipliquem-se enquanto o tema não é pacificado.

A expectativa de resolução do Tema 1.416 é alta, pois ele tem potencial para afetar diretamente milhares de contribuintes que recebem incentivos fiscais de ICMS e que atualmente enfrentam cobranças administrativas ou ações judiciais para defender a manutenção do regime anterior.

As ações diretas no STF e a espera por um pronunciamento

Além do contencioso no STJ, duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade foram ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal questionando dispositivos da Lei 14.789/2023. Essas ações alegam, fundamentalmente, que a lei fere o pacto federativo ao tentar tributar benefícios fiscais que são concessão exclusiva dos estados.

Contudo, desde seu ajuizamento no início de 2024, não há movimentações relevantes nesses processos. Isso significa que, na prática, o STF ainda não se pronunciou sobre a constitucionalidade da lei. Enquanto isso, contribuintes seguem ajuizando ações individuais que, com base na jurisprudência do STJ, têm garantido a aplicação do regime anterior.

Impactos práticos para empresas e para os estados

Os impactos da nova sistemática são significativos e multidimensionais. Para as empresas que recebiam créditos presumidos de ICMS, a mudança implica aumento efetivo da carga tributária, pois o crédito fiscal a que fazem jus após a tributação é calculado apenas sobre a alíquota do IRPJ, sem considerar a CSLL, o PIS e a Cofins. Na prática, ainda que o crédito seja reconhecido, ele não cobre a integralidade dos tributos pagos, resultando em tributação efetiva sobre o valor do benefício.

A mudança também compromete a viabilidade de investimentos de longo prazo que foram planejados com base na legislação anterior. Empresas que firmaram compromissos de expansão com base em benefícios fiscais de ICMS e que agora se veem sujeitas a uma carga tributária maior sobre esses mesmos valores enfrentam dificuldades para honrar seus compromissos financeiros.

Os estados no meio do fogo cruzado

Os estados também são afetados indiretamente. Ao concedrem benefícios fiscais de ICMS para atrair investimentos, eles abrem mão de receita com a expectativa de geração de emprego e desenvolvimento regional. Quando a União tributa esses mesmos benefícios, ela não apenas apropria-se parcialmente da renúncia fiscal estadual, como também pode desmoralizar a própria política de incentivos dos estados, na medida em que o benefício líquido para as empresas é reduzido.

Isso gera um efeito perverso: estados podem deixar de oferecer incentivos porque percebem que o benefício final para o investidor será menor do que o planejado, e a União captura parte de sua política fiscal extrafiscal.

Contrapontos, críticas e limites da análise

É importante reconhecer que a posição da União não é destituída de fundamento. O governo federal sustenta que a antiga sistemática permitia uma exclusão ampla de benefícios que nem sempre correspondiam a investimentos efetivos, gerando perda de receita sem a contrapartida esperada de expansão econômica. Há casos em que benefícios fiscais foram concedidos sem que houvesse compromisso real de investimento, e a tributação posterior busca corrigir essa distorção.

Além disso, a guerra fiscal entre estados sempre foi criticada por especialistas em finanças públicas por gerar uma corrida descendente de incentivos que, no agregado, não aumenta o investimento nacional, mas apenas transfere localização entre unidades da federação. Nesse sentido, a Lei 14.789/2023 pode ser vista como uma tentativa de impor disciplina ao sistema de incentivos fiscais.

Por outro lado, a crítica a essa visão sustenta que a solução encontrada foi a pior possível: em vez de eliminar a guerra fiscal pela via do diálogo federativo e da cooperação entre os entes, optou-se por uma solução que penaliza quem havia tomado decisões de investimento com base na legislação vigente, sem oferecer transição adequada. A segurança jurídica, que deveria ser um princípio cardeal do sistema tributário, foi comprometida em nome de um objetivo de política fiscal que poderia ter sido alcançado por outros meios.

Cenários e perspectivas para os próximos anos

O desfecho mais provável para o Tema 1.416 no STJ é a manutenção do entendimento de que créditos presumidos de ICMS não podem ser tributados pelo IRPJ e pela CSLL, independentemente da vigência da Lei 14.789/2023. Isso representaria uma derrota para a interpretação da Receita Federal e reforçaria a necessidade de revisão da lei pelo Congresso Nacional.

No entanto, mesmo que o STJ mantenha a tese em favor dos contribuintes, permanece a incerteza quanto à reação do STF nas ações diretas pendentes. Se o Supremo entender que a lei é constitucional, o conflito federativo será decidido na mais alta corte, e o resultado dessa decisão terá implicações que vão muito além dos créditos presumidos de ICMS, afetando todo o sistema de relações fiscais entre União, estados e municípios.

Para as empresas, a recomendação dos especialistas é de que avaliem individualmente sua situação, considerando o tipo de benefício recebido, o período em que foi concedido e a legislação aplicável. O ajuizamento de medidas judiciais para proteção do direito à aplicação do regime anterior continua sendo uma estratégia viável, especialmente enquanto o Tema 1.416 não é julgado. Contudo, há risco de que o STJ, ao pacificar o tema, imponha modulação de efeitos que limitem a aplicação retroativa da decisão, o que pode deixar desprotegidos contribuinte que quitaram contribuições no período de vigência da lei.

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