Reforma Tributária em regulamentação: o que muda com IBS, CBS e Imposto Seletivo para empresas e consumidores

O que mudou com a promulgação da Lei Complementar 214/2025

A reforma tributária brasileira entrou em uma nova etapa em janeiro de 2025, com a sanção da Lei Complementar 214, que institui o Imposto sobre Bens e Serviços, o IBS, a Contribuição Social sobre Bens e Serviços, a CBS, e o Imposto Seletivo, o IS. A legislação é resultado do primeiro projeto de lei complementar relativo à reforma, proposto pelo Poder Executivo, aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo presidente da República. A estrutura anterior, formada por PIS, Cofins, ICMS, ISS e IPI, será gradualmente substituída por esses dois novos tributos sobre o consumo, além da sobretaxa aplicável a produtos prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente.

O texto da Lei Complementar 214 dispõe sobre as regras gerais do IBS e da CBS, detalhando critérios para definição do local da operação, hipóteses de incidência, alíquotas, regimes especiais e obrigações acessórias. Em paralelo, o Projeto de Lei Complementar 68/2024, que regulamenta aspectos adicionais da transição, foi aprovado pela Câmara dos Deputados em dezembro de 2024 após tramitação acelerada no Senado Federal. O ritmo de aprovação gerou críticas de parte dos deputados, que reclamaram da ausência de prazo suficiente para análise detalhada do substitutivo.

A transição do tributo na origem para o destino: uma mudança estrutural

Uma das modificações mais relevantes do novo sistema é a mudança na forma de cobrança do IBS. Antes da reforma, o imposto sobre circulação de mercadorias era cobrado predominantemente no local de origem da operação, o que incentivou a chamada guerra fiscal entre estados. Unidades federativas ofereciam benefícios fiscais para atrair empresas, distorcendo a competição inter-regional e reduzindo a arrecadação efetiva de tributos em todo o país. O modelo gerava distorções competitivas, já que estados com grandes parques industriais captavam a maior parte da receita mesmo quando o consumo ocorria em outros locais.

Com a nova regra, o IBS passa a ser cobrado no local de destino da operação, ou seja, onde o bem ou serviço é consumido. A lei complementar permite que o destino seja definido como o local de entrega, de disponibilização ou de localização do bem, o local da prestação ou disponibilização do serviço, ou o domicílio ou localização do adquirente. Essa lógica foi introduzida pela Emenda Constitucional 132, promulgada em dezembro de 2023, e agora ganha detalhamento na legislação ordinária.

O longo período de transição e seus riscos para estados exportadores

A transição completa da tributação na origem para o destino ocorrerá de forma gradual, com início previsto para 2029 e conclusão apenas em 2077, conforme estabelece o artigo 132 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Até lá, haverá um período de coexistência entre os dois sistemas, com perdas de receita compensadas por fundos de estabilização. A duração desse prazo reflete a magnitude do reordenamento fiscal envolvido e a necessidade de proteger estados que atualmente se beneficiam da tributação na origem, como aqueles com grande parque industrial.

Especialistas em finanças públicas alertam que estados exportadores de commodities e produtos industrializados podem enfrentar desequilíbrio fiscal durante a transição, caso os mecanismos de compensação não sejam suficientes. O risco é que a reforma, aimed at simplifying the tax system, gere incertezas prolongadas na arrecadação dos entes subnacionais, afetando a capacidade de planejamento orçamentário de governos estaduais e municipais. A coordenação entre os três níveis de governo será essencial para que a transição não produza rupturas abruptas na prestação de serviços públicos.

Cesta básica, proteínas e alíquotas: o que fica mais barato ou mais caro

A regulamentação definiu uma lista extensa de produtos com alíquota zero ou reduzida no IBS e na CBS. A cesta básica nacional, com alíquota de 100% de isenção, inclui arroz, feijão, leite, manteiga, carnes, peixes, açúcar, macarrão, sal, farinha de mandioca e de milho, além de outros itens como fórmulas infantis, óleos vegetais, pães e queijos. A inclusão de carnes, frangos e peixes na cesta básica foi uma ampliação aprovada pela Câmara dos Deputados, contra a posição inicial do Executivo e do presidente da Casa, o que elevou a estimativa da alíquota padrão em cerca de 0,56%, segundo estimativas do Ministério da Fazenda.

A definição do que entra ou não na cesta básica gera disputas legítimas entre setores produtivos e o governo. Diferentemente de outros produtos proteicos, o salmão foi excluded da alíquota zero, mantendo tributação normal, assim como acontece com outros peixes de maior valor agregado. Já o imposto seletivo recai sobre bebidas alcoólicas, bebidas açucaradas, veículos incluindo elétricos, embarcações, aeronaves, produtos fumígenos, bens minerais e jogos de azar. A tributação diferenciada tem como objetivo desincentivar o consumo de bens cujo custo social supera o benefício econômico, mas sua eficácia depende da elasticidade-preço da demanda e da disponibilidade de substitutos no mercado.

A trava de 26,5% e a incerteza sobre a alíquota padrão

A Câmara dos Deputados aprovou uma trava máxima de 26,5% para o somatório das alíquotas do IBS e CBS, buscando limitar o impacto tributário sobre consumidores e empresas. Estimativas não oficiais apontam que a alíquota efetiva poderia variar entre 26% e 28%, dependendo da combinação final de alíquotas estaduais e municipais e dos regimes especiais eventualmente aplicáveis. O texto constitucional já previa que a alíquota padrão deveria ser definida por lei complementar, e a definição desse percentual é uma das questões mais sensíveis para o setor produtivo, que precisa de previsibilidade para calcular custos e preços de venda.

Impactos setoriais: quem ganha e quem perde com o novo modelo

Setores que operam com altas margens e bens não essenciais tendem a ser mais impactados pela elevação líquida de tributos, especialmente se seus produtos não estiverem contemplados por isenções ou reduções. Por outro lado, empresas que hoje arcam com cumulatividade elevada de PIS e Cofins, como industriais de longa cadeia de valor, podem se beneficiar da mudança para um sistema não cumulativo. A avaliação real do impacto depende de fatores como localização geográfica da operação, porte da empresa, setor de atuação e capacidade de repassar preços ao consumidor final.

A transição também gera efeitos distributivos significativos. Regiões metropolitanas consumidoras, como o estado do Rio de Janeiro, tendem a ganar receita fiscal com a mudança para o destino, enquanto polos industriais, como São Paulo e Minas Gerais, podem registrar perdas relativas. O desenho final dos fundos de compensação e dos regimes de transição será determinante para evitar que a reforma produza desequilíbrios fiscais regionais abruptos que comprometam serviços públicos essenciais.

Perspectiva internacional: lições de outros países com IVA dual

O Brasil optou por um modelo de IVA dual, com IBS de competência estadual e municipal e CBS de competência federal, uma estrutura semelhante à adotada por Canadá e Índia, ambos países federativos com experiências relevantes de unificação de tributos sobre consumo. O Canadá implementou um GST federal combinado com PST provincial, com resultados positivos na redução de evasão e melhoria da eficiência arrecadatória, mas também com desafios na harmonização entre províncias. A experiência indiana, que desde 2016 opera um GST nacional unificado após décadas de debate, oferece evidências sobre os ganhos de competitividade industrial obtidos com a simplificação tributária, mas também sobre a complexidade de coordenar estados com interesses fiscais divergentes.

Contrapontos, críticas e limites da análise

Além do ritmo acelerado de aprovação, críticas relevantes cercam a reforma. Especialistas apontaram que a ausência de debate aprofundado sobre regimes especiais de substituição tributária e sobre a tributação de serviços digitais pode deixar lacunas regulatórias que demandarão complementos legislativos futuros. A questão dos incentivos fiscais para setores estratégicos, como tecnologia e inovação, ainda não está plenamente resolvida no texto aprovado, o que pode afetar a competitividade brasileira em áreas de alto valor agregado.

Também há incerteza sobre o impacto real da transição para pequenos negócios. O regime simplificado de tributação para micro e pequenas empresas, previsto no texto constitucional, ainda carece de regulamentação detalhada que defina alíquotas, obrigações acessórias e mecanismos de transição que evitem elevação de custos para empresas já pressionadas por margens estreitas. A avaliação definitiva dos efeitos da reforma sobre o ambiente de negócios dependerá de dados reais de arrecadação e comportamento setorial nos primeiros anos de vigência do novo sistema.

Cenários e síntese

A curto prazo, a reforma tributária avança para um modelo potencialmente mais eficiente e menos cumulativo, com benefícios claros para cadeias produtivas longas e para consumidores de produtos da cesta básica. A médio prazo, porém, os desafios de transição, de equilíbrio federativo e de definição de alíquotas práticas seguem como variáveis em aberto. O período até 2029, quando devem começar as primeiras cobranças do novo sistema, será decisivo para que empresas, estados e consumidores possam se adaptar a um cenário que, apesar de mais simples em sua estrutura formal, mantém complexidades operacionais e fiscais significativas.

A experiência internacional sugere que ganhos efetivos de eficiência e competitividade dependem menos do desenho formal do tributo e mais da qualidade da administração tributária, da previsibilidade regulatória e da capacidade de coerção fiscal dos estados. O sucesso da reforma brasileira dependerá, em grande medida, da capacidade do Poder Executivo e do Congresso de regulamentar os aspectos ainda pendentes com a mesma velocidade usada na aprovação da lei principal, evitando um período prolongado de incerteza jurídica que pode inhibir investimentos e gerar custos de adaptação superiores aos benefícios esperados.