A corrida global pela governanca da inteligencia artificial: entre marcos rivais, tenses geopoliticas e o desafio do Brasil

O cenario global fragmentado da regularao de IA

A inteligencia artificial deixou de ser promessa tecnologica para se tornar tema central das agendas diplomaticas, legislativas e empresariais ao redor do mundo. Em 2025, a Organizacao das Nacoes Unidas contabilizava mais de 1.300 politicas, regulamentacoes e normas relacionadas a IA ao redor do planeta, segundo levantamento da OCDE. O volume representa um crescimento de 30% desde 2022, evidenciando a aceleracao de um debate que avanca em velocidades e direcoes diferentes conforme o bloco geopolitico.

Na Uniao Europeia, o AI Act entrou em vigor como o marco regulatorio mais detalhado ja adotado por uma potencia economica. O modelo europeu classifica sistemas de IA em quatro categorias de risco: risco inaceitavel (sistemas proibidos), alto risco (com obrigacoes rigorosas de governanca), risco limitado (com obrigacoes de transparencia) e risco minimo (sem restricoes). O regulamento ainda estabelece multas que podem alcancar 7% da receita global anual de uma empresa, valor que especialistas consideram suficientemente alto para alterar calculos estrategicos de grandes empresas de tecnologia.

Os Estados Unidos, sob a administracao Donald Trump, tomaram direcao oposta. O pais nao adotou legislacao federal de risco para IA, priorizando em vez disso a desregularizacao setorial e a pressao diplomatica sobre aliados, incluindo a Uniao Europeia, para que modifiquem suas regras. Pesquisadores da FGV Direito Rio identificam nessa abordagem uma logica de seguranca nacional em vez de protecao a usuarios, diferenciacao conceitual que tem consequencias praticas significativas para empresas que operam em multiplas jurisdicoes.

A pressao norte-americana sobre o modelo europeu

A tensao entre os dois modelos ganhou contornos comerciais e tarifarios em 2025. A administracao Trump pressionou a Comissao Europeia a revisar aspectos do AI Act, argumentando que regras excessivamente rigorosas comprometeriam a competitividade de empresas europeias e dificultariam a cooperacao tecnologica transatlantica. Em resposta, a Comissao lancou em novembro de 2025 o chamado Digital Omnibus, proposta que adia parte das obrigacoes de sistemas de alto risco, reduz exigencias documentais para pequenas e medias empresas e reforça a supervisao de modelos de proposito geral.

Para Ricardo Santana, socio-lider de Data & Analytics e IA da KPMG no Brasil, a revisao europeia e um reconhecimento de que a implementacao do AI Act enfrenta desafios concretos de coordenacao e de ferramentas de conformidade. Ainda assim, Santana considera o modelo europeu o mais consolidado globalmente, com regras proporcionaes ao risco de cada aplicacao e um arcabouco forte em rastreamento e explicabilidade de algoritmos.

O Brasil e a busca por um marco regulatorio proprio

No Brasil, o debate sobre governanca de IA se materializa principalmente no Projeto de Lei numero 2338/2023, de autoria do presidente do Senado, Rodrigo Pacheco. A proposta segue linha proxima a europeia, classificando sistemas por nivel de risco e estabelecendo obrigacoes proporcionaes. O projeto ja foi aprovado no Senado e aguarda analise na Camara dos Deputados, onde tramita ha mais de tres anos sem conclusao.

Paralelamente, o Executivo enviou ao Congresso em dezembro de 2025 um projeto de lei complementar que propone a criacao do Sistema Nacional para Desenvolvimento, Regulacao e Governanca de IA, com participacao federal, estadual e municipal. A proposta corrige um vicio de iniciativa identificado no PL 2338/2023, que tratava de materia reservada a lei complementar, e atribui a ANPD o papel de agencia reguladora do setor.

Em fevereiro de 2026, o Senado aprovou a Medida Provisoria 1317/2025, convertida na Lei 15352/2026, que transformou a Autoridade Nacional de Protecao de Dados em Agencia Nacional de Protecao de Dados, com personalidade juridica propria, autonomia administrativa e orcamento reforcado. A restruturacao cria 200 novos cargos e permite que a ANPD exerca com maior capacidade as funcoes de regulacao e fiscalizacao que estavam previstas no marco da IA.

O problema da capacidade institucional

O professor Luca Belli, coordenador do Centro de Tecnologia e Sociedade da FGV Direito Rio, considera acertada a estrategia brasileira de combinar regulacao e fomento. No entanto, ele aponta uma fragilidade estrutural: o PL 2338/2023 coloca a ANPD como principal agente de regulacao de IA, mas a agencia historicamente sofreu com falta de recursos financeiros e humanos para cumprir suas obrigacoes originais na LGPD.

Desde a criacao da ANPD, o orgao aplicou apenas uma sancao por descumprimento da Lei Geral de Protecao de Dados. Esse dado, destacado por Belli, alimenta duvidas sobre a capacidade de implementacao de um futuro marco regulatorio de IA no Brasil. A transformacao da autarquia em agencia reguladora pode alterar esse cenario, mas especialistas alertam que o volume de 75 fiscalizacoes planejadas para o bienio 2026-2027 ainda e modesto diante da extensao do ecossistema digital brasileiro.

Modelos rivais e implicacoes para empresas

Andre Zanatta, socio da area de Tecnologia e IA do escritorio Felsberg Advogados, alerta que empresas que utilizam inteligencia artificial no Brasil ja estao submetidas a um conjunto descentralizado de obrigacoes: a LGPD, o Codigo de Defesa do Consumidor, regras setoriais, questoes de propriedade intelectual, deveres de informacao e responsabilidade civil. Esse arcabouco, mesmo na ausencia de um marco especifico para IA, cria exposicao a riscos juridicos que nao podem ser ignorados.

Para Zanatta, esperar a definicao do cenario regulatorio para organizar a governanca e em si uma estrategia de risco. O mercado, segundo ele, ja compreendeu que publicar principios eticos no site nao substitui controles operacionais efetivos. Empresas globais ja operam combinando governanca, gestao de risco e controles que precisam funcionar em diferentes jurisdicoes simultaneamente, adaptacao que exige investimento continuo em estrutura e equipes especializadas.

Os tres eixos do debate regulatorio global

Analistas identificam tres abordagens predominantes no escenario internacional. A primeira, calcada em risco, e o modelo europeu, que estabelece proibicoes, obrigacoes proporcionaes e multas severas. A segunda, de fomento e governanca, e adotada por paises como o Reino Unido, que preferem incentivos e codigos de conduta em vez de imposicoes legais rigorosas. A terceira, de desregularizacao, vem dos Estados Unidos e inclui pressao diplomatica sobre aliados.

O BRICS, por sua vez, propôs em 2025 uma governanca global da IA baseada em codigo aberto e justica tecnologica, defendendo multilateralismo e acesso equitativo a tecnologia. A iniciativa representa uma quarta via, que busca distinguir-se tanto do modelo europeu quanto da abordagem norte-americana, e reflete preocupações de paises em desenvolvimento com a concentracao de poder tecnologico em poucas maos.

Impactos, incertezas e cenarios para o Brasil

Um marco regulatorio claro pode atraer investimentos estrangeiros em infraestrutura de IA, especialmente data centers, que o governo tenta captar com incentivos fiscais especificos. A existencia de regras definidas reduz incertezas juridicas que atualmente desaceleram decisoes de expansao por parte de empresas internacionais no pais. Por outro lado, uma regulacao excessivamente onerosa pode afastar empresas menores e dificultar a inovacao domestica, especialmente em um momento em que o ecossistema brasileiro de startups ainda busca maturidade.

A implementacao efetiva depende nao apenas da aprovacao legal, mas da capacidade tecnica e financeira dos orgaos responsaveis. A transformacao da ANPD em agencia reguladora, concluida em 2026, e um passo nesse sentido, mas nao resolve por si so desafios historicos de recrutamento, retencao de talentos e infraestrutura de fiscalizacao de um orgao que só agora comeca a operar com equipe e orcamento compativeis com suas funcoes.

Perspectivas para 2026 e alem

Para Luca Belli, o Brasil tem ativos tecnologicos e estrategias que podem ser aproveitadas em um marco de IA, como o uso de compras publicas como instrumento de politica industrial tecnologica. A abordagem brasileira, combinando regulacao e fomento, e teoricamente coerente com as melhores praticas internacionais. O risco, segundo ele, e que o pais se torne uma colonia digital se nao conseguir construir capacidade autonoma de governanca.

O cenario mais provavel para os proximos anos e a manutencao do quadro fragmentado globalmente, com empresas aprendendo a operar sob multiplos regimes regulatorios simultaneamente. No Brasil, a aprovacao do PL 2338/2023 ainda em 2026 e considerada possivel por analistas, mas a implementacao pratica das normas dependera de recursos, estrutura e vontade politica que ainda nao estao totalmente assegurados.

Contrapontos, limites e a visao alternativa

Ha quem questione a urgencia de um marco regulatorio especifico para IA no Brasil. Setores empresariais argumentam que a LGPD ja oferece arcabouco suficiente para lidar com muitos problemas relacionados a sistemas de inteligencia artificial, e que uma lei especifica pode criar obrigacoes redundantes ou contraditorias. Alem disso, ha o argumento de que a tecnologia evolui tao rapidamente que qualquer legislacao corre o risco de ficar obsoleta antes mesmo de entrar em vigor.

Do outro lado, defensores de regulacao mais robusta apontam que a ausencia de regras claras nao impede a aplicacao de sistemas de IA de alto impacto, apenas torna mais dificil a responsabilizacao por danos. Sem um marco especifico, questoes como discriminacao algoritmica, vies em decisoes de credito ou saude, e uso de dados pessoais em treinamento de modelos permanecem em zona cinzenta juridica, o que pode prejudicar tanto consumidores quanto empresas que buscam previsibilidade.

Conclusao: entre a convergencia global e a autonomia nacional

O cenario global da governanca de IA e marcado por fragmentacao e tensao entre modelos rivais. A Uniao Europeia consolidou a abordagem baseada em risco mais detalhada do mundo, os Estados Unidos apostam na desregularizacao como instrumento de competitividade, e paises em desenvolvimento buscam quartas vias que combinem acesso a tecnologia com soberania regulatoria. O Brasil, com o PL 2338/2023 e a transformacao da ANPD em agencia reguladora, tenta navegar entre essas correntes.

A aprovacao de um marco legal e passo necessario, mas nao suficiente. A capacidade de implementacao, a qualidade dos regulamentos infralegais, o financiamento adequado dos orgaos fiscalizadores e a formacao de profissionais especializados serao tao determinantes quanto o texto da propria lei. O pais tem ferramentas para construir uma governanca de IA soberana e eficaz, mas o prazo para essa construcao se encurta a medida que a tecnologia avanca e as pressoes geopoliticas se intensificam.