Cinco anos da Lei de Licitações: o que o STJ mudou, o que ainda está em disputa e o que permanece aberto

Um novo marco e um período de transição

Publicada em 1º de abril de 2021, a Lei 14.133/2021 inaugurou um novo marco para as licitações e os contratos administrativos no Brasil. A norma substituiu a Lei 8.666/1993 após quase uma década de debate no Congresso Nacional e buscou tornar os processos mais eficientes, transparentes e racionais, com foco na economicidade e no melhor aproveitamento dos recursos públicos. Entre as suas inovações, destacam-se a ampliação das licitações eletrônicas, a adoção do diálogo competitivo para contratações mais complexas e a criação do Portal Nacional de Contratações Públicas, uma plataforma centralizada para divulgação dos atos licitatórios de toda a administração pública.

A nova lei também fortaleceu a etapa de planejamento e reformulou as modalidades de disputa, incluindo o diálogo competitivo e excluindo o convite e a tomada de preços, que estavam presentes desde 1993. Além disso, criou um capítulo específico para os crimes licitatórios no Código Penal, redefinindo responsabilidades e sanções para gestores e particulares. Após cinco anos de vigência, o Superior Tribunal de Justiça já consolidou entendimentos relevantes sobre a sua aplicação, tanto na área do direito administrativo quanto no campo penal.

O que o STJ já decidiu sobre a nova lei

Entre os julgados mais significativos está o entendimento da Segunda Turma sobre a licitação em lote único. O tribunal decidiu que a adoção de licitação em lote único, quando devidamente justificada, integra o exercício legítimo da discricionariedade administrativa e não viola o princípio do parcelamento. O relator, ministro Afrânio Vilela, explicou que a lei recomenda o parcelamento do objeto sempre que for técnica e economicamente viável, com o objetivo de ampliar a concorrência e garantir a economicidade, mas que há situações em que a divisão se mostra inviável ou desvantajosa.

No âmbito penal, a Sexta Turma entendeu que a Lei 14.133/2021 deve retroagir para afastar causa de aumento de pena prevista apenas na antiga lei de licitações. O caso envolvia condenação por fraude à licitação com base no artigo 90 da Lei 8.666/1993, e o juízo de primeiro grau aplicou uma majorante prevista no artigo 84, parágrafo 2º, da norma revogada, que não possui correspondência na legislação vigente. O relator, ministro Rogerio Schietti Cruz, destacou que, tratando-se de lei mais benéfica, deve retroagir para impedir que a majorante seja aplicada no cálculo da pena.

A contratação direta de serviços advocatícios

As alterações promovidas pela Lei 14.133/2021 também possibilitaram a revisão criminal de condenações por dispensa indevida de licitação na contratação de advogados. A norma atual passou a reconhecer a natureza singular e a presunção de notória especialização dos serviços advocatícios, quando comprovado o desempenho técnico específico, permitindo a contratação direta sem licitação. A Quinta Turma aplicou esse entendimento para absolver um advogado que havia prestado serviços diretamente a um município paulista, reconhecendo que a mudança legislativa removeu a ilicitude da conduta.

A terceirização na Administração Pública e o precedente do TCU

Em janeiro de 2026, o Tribunal de Contas da União firmou entendimento relevante sobre os limites da terceirização na administração pública por meio do Acórdão 25/2026-Plenário. A decisão estabeleceu que é indevida a contratação de terceiros para prestação de serviços com emprego de mão de obra dedicada em que as categorias profissionais contratadas representem superposição de funções entre os terceirizados e os servidores ou empregados de carreira da entidade pública contratante, por afronta ao princípio do concurso público, previsto no artigo 37, inciso II, da Constituição Federal.

O acórdão, contudo, esclareceu que não há irregularidade quando o cargo público se encontra em extinção ou inexiste no quadro permanente do órgão. A mera identidade de categoria profissional entre terceirizados e servidores públicos não configura, por si só, a irregularidade apontada. A irregularidade surge apenas quando há superposição concreta de atribuições, caracterizando substituição indevida de servidores concursados. Essa distinção é fundamental para a prática: muitas contratações que pareciam suspeitas de irregularidade podem ser consideradas válidas quando demonstrada a ausência de sobreposição funcional.

O regime jurídico da terceirização de atividade-fim e atividade-meio

O debate sobre terceirização na administração pública não é novo, mas ganha contornos mais precisos com o precedente do TCU. A Lei 13.429/2017 e a Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho estabelecem parâmetros para distinguir atividades-fim de atividades-meio na terceirização, mas a aplicação desses parâmetros no setor público envolve considerações adicionais relacionadas ao princípio do concurso público. O TCU enfatizou que a definição adequada da modelagem contratual e das atribuições a serem executadas é essencial para compatibilizar eficiência administrativa e observância aos princípios constitucionais.

Contrapontos, limites e questões em aberto

A jurisprudência do STJ sobre a Lei 14.133/2021 ainda está em formação em diversos pontos. Embora haja consolidações significativas em temas como lote único e contratação direta de advogados, muitas questões permanecem sem resposta definitiva. Uma delas é o tratamento de contratos firmados durante o período de transição entre a velha e a nova lei, especialmente aqueles em que houve modificação de cláusulas por ocasião de renovação. Há controvérsia sobre qual regime se aplica a esses contratos renovados e se a aplicação retroativa de novos entendimentos jurisprudenciais pode invalidar atos que estavam em conformidade com a prática administrativa da época.

Outro ponto de atenção é o impacto da nova lei sobre o mercado de compras públicas. A centralização das contratações no Portal Nacional de Contratações Públicas ampliou a transparência, mas também criou novos desafios para pequenos fornecedores que não estão familiarizados com os processos eletrônicos. A obrigatoriedade de registro prévio no PNCP e a digitalização dos procedimentos podem ter, paradoxalmente, reduzido a concorrência em determinadas regiões ou setores onde a infraestrutura de conectividade é limitada.

Os limites da intervenção judicial na discricionariedade administrativa

Uma cautela que deve guiar a análise desses julgados é o respeito à discricionariedade administrativa. Decisões judiciais que substituem o juízo do gestor público sobre a conveniência e a oportunidade de determinada modelagem contratual correm o risco de usurpar função que a Constituição atribui ao Executivo. O caso do lote único é emblemático: o STJ reconheceu que a opção por licitação em lote único, quando justificada tecnicamente, é legítimo exercício da discricionariedade, mas o tribunal precisou intervir para definir os contornos dessa discricionariedade quando ela é contestada. Esse tipo de intervenção é necessário para uniformizar o direito, mas exige equilíbrio para não convertir o Judiciário em gestor público.

Cenários e perspectivas para os próximos anos

Nos próximos anos, é provável que o STJ consolide entendimentos sobre questões que ainda estão em formação, como os critérios de habilitação técnica em contratos de serviços contínuos, o tratamento de propostas com preços manifestamente inexequíveis, e as consequências da não execução integral do objeto contratado. Também é provável que a Corte enfrente casos envolvendo a responsabilidade de agentes públicos por decisões de gestão contratual que, embora formalmente legais, resultaram em prejuízos ao erário.

O ponto comum a todas essas questões é que a Lei 14.133/2021, apesar de representar avanço significativo em relação à legislação anterior, ainda carece de interpretação uniforme em diversos pontos. A atuação do STJ cumpre papel fundamental nessa construção jurisprudencial, mas não substitui a necessidade de alterações legislativas pontuais para esclarecer dúvidas que a prática já identificou. Enquanto isso, gestores públicos operam em um ambiente de incerteza interpretativa que, inevitavelmente, gera cautela excessiva ou, no extremo oposto, decisões tomadas sem o necessário cuidado jurídico.