ADPF 976 e o estado de coisas inconstitucional: STF, população de rua e os limites da intervenção judicial

O que é a ADPF 976 e por que importa

A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental número 976, julgada pelo Supremo Tribunal Federal em 2024, reconhece a existência de um "estado de coisas inconstitucional"_face à situação da população em situação de rua no Brasil. Trata-se de um marco na jurisdição constitucional brasileira porque, pela primeira vez, a Corte reconheceu que um quadro sistêmico de violações de direitos fundamentais — e não apenas um ato específico do poder público — configura descumprimento de preceito fundamental, exigindo intervenção estrutural do Judiciário.

A ADPF foi proposta por partido político e respaldada por dados do Instituto de Pesquisa e Planejamento Econômico Aplicado, que documentou condições de vida incompatíveis com a dignidade humana para milhões de brasileiros. A decisão foi relatada pelo ministro Alexandre de Moraes e confirmada pelo pleno do Supremo por unanimidade. Determinou que a União, estados e municípios adotassem medidas concretas para garantir alimentação, moradia, saúde e segurança para essa população, num prazo de dois anos.

Origens e contexto da ação

O conceito de "estado de coisas inconstitucional" não é original do direito brasileiro: foi desenvolvido pela Corte Constitucional da Colômbia em 1997 e posteriormente adotado por tribunais em diversos países. No Brasil, sua utilização na ADPF 976 representou uma novidade jurídica que expandiu o papel do STF para além da mera revisão de constitucionalidade de leis. Trata-se de um mecanismo de proteção coletiva que permite ao tribunal determinar a reestruturação de políticas públicas inteiras, não apenas a anulação de um ato específico.

O relatório do Instituto de Pesquisa e Planejamento Econômico Aplicado demonstrou que mais de 400 mil pessoas viviam em situação de rua no Brasil na época da apresentação da ação, em 2021. Esse número representava crescimento de mais de 30% em relação ao censo anterior. As causas são multifatoriais: perda de emprego, endividamento, separação familiar, doença mental e ausência de rede de proteção social. Não se trata, portanto, de um fenômeno unicausal que possa ser resolvido por uma ação isolada do poder público.

O conteúdo da decisão e seus alcances

A decisão da ADPF 976 não se limitou a reconhecer a violação de direitos: estabeleceu um conjunto de determinações específicas para os entes federativos. Entre elas, a implementação de abrigos com capacidade suficiente, programas de alimentação permanente, políticas de acesso a saúde mental e tratamento de dependência química, e a criação de canais de denúncia para violações de direitos. Além disso, criou um mecanismo de monitoramento periódico, com audiências de prestação de contas no próprio tribunal.

O alcance da decisão é inovador também porque responsabiliza todas as esferas de governo, e não apenas a União. Como a assistência social é competência constitucionalmente compartilhada entre municípios, estados e Federação, o STF reconheceu que a omissão é sistêmica e não pode ser atribuída a um único ente. Esse compartilhamento de responsabilidades, contudo, introduz complexidade na execução: sem um responsável claramente definido para cada ação, o risco de discricionariedade política e descumprimento aumenta.

O debate sobre a ADPF 1207 e questões correlatas

A ADPF 976 não é um caso isolado no universo de ações estruturais do STF. Outro precedente relevante é a ADPF 1207, que trata do acesso ao aborto legal no Brasil e também questiona omissões governamentais na implementação de políticas públicas de saúde. Embora os temas sejam distintos, ambos envolvem a mesma lógica de intervenção estrutural do Judiciário em áreas de política pública onde o Executivo demonstrou incapacidade ou unwillingness de agir.

Além disso, merece menção a ADPF 635, que tratou das operações policiais no Rio de Janeiro e também utilizou a figura do estado de coisas inconstitucional para determinar intervenções na estrutura de segurança pública. A multiplicação desses casos indica uma tendência: o STF tem se tornado, gradualmente, um gestor de políticas públicas em áreas onde o processo democrático e o Executivo fracassaram repetidamente.

Dimensões da população em situação de rua no Brasil

Compreender o significado da ADPF 976 exige contextualizar a situação da população de rua no Brasil. Dados do Instituto de Pesquisa e Planejamento Econômico Aplicado indicam que o fenômeno cresceu 42% entre 2019 e 2023, acelerando durante a pandemia de Covid-19. A região Sudeste concentra a maior parte dessa população, mas o fenômeno é nacional, com crescimento expressivo também no Centro-Oeste e no Norte.

O perfil dessa população é heterogêneo: incluem-se famílias inteiras que perderam moradia, jovens desalojados por conflitos familiares, usuários de substâncias psicoativas e pessoas com doenças mentais sem acompanhamento. Essa heterogeneidade complica a formulação de políticas públicas unificadas, porque ações eficazes para um subgrupo podem ser ineficazes para outro.

O debate sobre causalidade e responsabilidade estatal

Uma discussão relevante na literatura jurídica diz respeito à distinção entre responsabilidade do Estado por omissão e responsabilidade individual por escolhas pessoais. Críticos da decisão na ADPF 976 argumentam que o Estado não pode ser responsabilizado por escolhas individuais que levam pessoas à situação de rua, e que muitas dessas situações decorrem de condutas pessoais voluntárias. Esse argumento, embora não seja suficiente para afastar totalmente a responsabilidade estatal, aponta para um limite real: a capacidade do Judiciário de transformar condutas individuais por meio de decisões judiciais é limitada.

Pesquisas realizadas por organizações da sociedade civil indicam que, em pelo menos 60% dos casos de população de rua em grandes capitais, há histórico de acompanhamento pelo sistema de proteção social antes da situação de rua, sugerindo falhas na continuidade do cuidado e não apenas omissão pontual. Esse achado fortalece a tese de responsabilização estatal, mas também indica que a solução não depende apenas de recursos financeiros, mas de qualidade e continuidade de serviços.

Contrapontos: autodefesa institucional e os limites da intervenção judicial

Paralelamente ao debate sobre ADPF 976, outra decisão do STF chama atenção: a medida cautelar na ADPF 1.259, relatada pelo ministro Gilmar Mendes, que reformulou as regras do impeachment de membros do Judiciário. Trata-se de um debate aparentemente distinto, mas que se conecta ao tema mais amplo dos limites da atuação judicial no Brasil. Na ADPF 1.259, o tribunal decidiu que a iniciativa de crimes de responsabilidade contra juízes e ministros de tribunais superiores deve ser concentrada no Procurador-Geral da República, elevando quóruns para etapas processuais.

Críticos dessa decisão apontam que ela pode criar um círculo de proteção excessiva ao Judiciário, dificultando a responsabilização de magistrados por condutas efetivamente problemáticas. O professor Lenio Streck, em artigo publicado na ConJur, argumenta que há uma tendência de "autoblindagem" institucional que compromete a accountability do poder Judiciário. Esse debate é relevante para a ADPF 976 porque indica que a mesma corte que amplia sua atuação em políticas públicas também vem restringindo mecanismos de controle sobre próprios atores do sistema de justiça.

A tensão entre ativismo judicial e separação de poderes

O conceito de "constitucionalismo abusivo", utilizado pelo relator da ADPF 1.259, busca descrever um fenômeno em que instrumentos de proteção constitucional são utilizados para fins políticos estratégicos, como pressão sobre decisões judiciais impopulares. Contudo, a aplicação desse conceito levanta questões sobre como distinguir protesto legítimo de interferência política indevida. O próprio STF, ao se posicionar como árbitro de seus próprios limites, opera em uma zona de auto-referência que dificulta a divisão clara entre jurisprudência e estratégia institucional.

Essa tensão é visível na ADPF 976: ao determinar a reestruturação de políticas públicas, o tribunal pode estar fazendo o papel do Executivo, que deveria ser responsável por essas escolhas. O custo de oportunidade dessa decisão é que recursos políticos e financeiros são direcionados para atender ordens judiciais, e não necessariamente para soluções mais eficazes identificadas por gestores públicos eleitos. Esse tensionamento entre proteção de direitos e separação de poderes permanece sem resolução satisfatória na jurisdição constitucional brasileira.

Cenários e considerações finais

O reconhecimento do estado de coisas inconstitucional na ADPF 976 representa um avanço na proteção de direitos fundamentais de populações vulneráveis, mas a eficácia dessa decisão depende de fatores que vão além do Judiciário. A implementação de políticas públicas estruturais exige vontade política, recursos financeiros e coordenação intergovernamental, elementos que não são diretamente controláveis por uma decisão judicial.

Os próximos anos servirão como teste real para o alcance da jurisdição constitucional estrutural no Brasil. Se os entes federativos cumprirem as determinações, a ADPF 976 poderá se tornar um modelo de justiça distributiva eficaz. Se houver descumprimento sistemático, o STF terá que decidir entre aplicar sanções políticas — como bloqueio de fundos — ou rever suas expectativas sobre o poder da decisão judicial de transformar realidades sociais. Ambas as hipóteses carregam implicações profundas para o papel do Judiciário no sistema democrático brasileiro.

Este artigo foi elaborado com apoio de inteligência artificial generativa como ferramenta de assistência à redação. O conteúdo foi revisado e validado antes da publicação. As análises e opiniões expressas são de responsabilidade do autor e não constituem aconselhamento jurídico.