A governance mundial da inteligencia artificial e o divisor de aguas do marco legal brasileiro

O momento decisivo da regulamentacao da inteligencia artificial no Brasil

A fotografia atual da regulamentacao da inteligencia artificial no Brasil e simultaneamente urgente e incerta. Apos mais de cinco anos de debates, audiincias publicas e sucessivos adiamentos, o Projeto de Lei numero 2.338/2023 aguarda parecer do relator na Comissao Especial da Camera dos Deputados. Ao mesmo tempo, dois novos projetos de lei foram apresentados em fevereiro de 2026, ampliando o contorno do debate sobre como o pais deve regular sistemas que estao cada vez mais presentes na vida de todos os brasileiros.

O PL 2338/2023, de autoria do presidente do Senado Rodrigo Pacheco, chegou a ser aprovado pelo Senado em dezembro de 2024 e remetido à Camera em março de 2025. Desde entao, a Comissao Especial realizada doze audiincias publicas, com participación de especialistas, setor produtivo, sociedade civil e organismos internacionais. A votacao, inicialmente prevista para o final de 2025, foi adiada para 2026. O relator, diputado Aguinaldo Ribeiro, afirmou que 90% dos temas ja estao definidos e que o parecer deve ser apresentado ate o inicio de maio.

Os dois novos projetos apresentados em fevereiro de 2026

Nos dias 24 e 25 de fevereiro de 2026, a Camera dos Deputados recebeu mais duas propostas sobre inteligencia artificial. O PL 704/2026 estabelece principios estruturantes e prioridades para o desenvolvimento da IA no Brasil, incluindo a determinacao de que o combate à corrupcao e a reducao das desigualdades sociais e regionais devem compor o nucleo da politica nacional de IA. O projeto determina que sistemas de IA devem ser projetados para promover transparencia, integridade e rastreabilidade nas decisoes automatizadas, especialmente em areas como analise de contratos, transacoes financeiras e compras publicas.

O PL 762/2026, por sua vez, cria um marco regulatorio especifico para sistemas de IA de alto impacto ou criticos, exigindo Avaliacao de Impacto de Inteligencia Artificial antes da entrada em operacao no Brasil. O projeto determina competencias para a ANPD na certificacao e regulamentacao desses sistemas, e inclui alteracoes ao Marco Civil da Internet e ao Codigo de Defesa do Consumidor para estabelecer obligaciones de transparencia para plataformas e provedores.

O que propone o PL 2338/2023: arquitetura e principios

O PL 2338/2023 estrutura-se em torno de dois eixos principais: principios gerais aplicaveis a todos os sistemas de IA e uma classificacao baseada em niveis de risco. Os principios incluem transparencia, explicabilidade, nao discriminacao, privacidade, protecao de dados e responsabilidade. Esses principios nao sao meramente programaticos: o texto prev mecanismos de fiscalizacao, sancoes administrativas e responsabilidade civil para casos de descumprimento, criando um regime juridico com densidade normativa comparable a da Lei Geral de Protecao de Dados.

A classificacao por nivel de risco e o coracao do projeto. Sistemas de risco inaceitavel, como aqueles que manipulam comportamentos de manera subliminar ou que implementam pontuacao social de cidadoes, sao expressamente proibidos. Sistemas de alto risco, que operam em setores como saude, educacao, justica criminal, emprego e infraestrutura critica, estao sujeitos a obligaciones reforcadas de documentacao tecnica, supervisao humana, avaliacao de impacto e auditabilidade. Demais sistemas respondem a uma regulacao mais leve, centrada na transparencia perante o usuario.

A questao dos direitos autorais no treinamento de IA generativa

Um dos pontos mais controversos do PL 2338/2023 envolve a questao dos direitos autorais no treinamento de sistemas de IA generativa. O texto aprovado pelo Senado previa que empresas de tecnologia informassem quais obras protegidas foram utilizadas no treinamento e assegurava aos autores o direito de vetar esse uso. O debate na Camera reacendeu as disputas sobre o alcance dessas disposicoes: o setor cultural defende maior protecao, enquanto plataformas tecnologicas resistem a obligaciones que consideram tecnicamente inviaveis.

A questao e global. Nos Estados Unidos, multiplos processos judiciais foram ajuizados por autores e editoras contra empresas de tecnologia por uso nao autorizado de obras protegidas no treinamento de modelos de linguagem. Na Europa, o AI Act tambem aborda a questo, aunque de manera menos especifica. O Brasil, ao regular essa materia, estara criando precedentes que afetarao tanto o desenvolvimento de IA no pais quanto as relacoes entre creadores de conteudo e empresas de tecnologia.

Governanca global da IA: a UNESCO e o contexto internacional

O debate brasileiro sobre regulamentacao da IA nao ocurre no vacuo. Em 2021, a UNESCO adotou a primeira norma global sobre etica da inteligencia artificial: a Recomendacao sobre a Etica da Inteligencia Artificial, aplicavel aos 194 estados membros da organizacao. Esse instrumento establece principios fundamentais como a preservacao da privacidade, a transparencia, a explicabilidade e a inclusao, alem de propor mecanismos de governance para garantir que o desenvolvimento da IA respeite direitos humanos e valores democraticos.

Desde 2021, a UNESCO tem trabalhado na implementacao pratique da Recomendacao, incluyendo a publicacao de toolkits para ajudar gestores publicos a desenvolver politicas de IA responsavel e a criacao de mecanismos de monitoramento do cumprimento dos principios adoptados. Em 2025, a organizacao lanzou um novo toolkit de etica em IA para o setor publico, com orientacoes sobre como desenhar e implementar sistemas de IA de manera que respeitem os principios estabelecidos na Recomendacao de 2021.

A tensao entre blocos economicos

A governanca global da IA refleja tensoes geopoliticas mais amplas. Enquanto a Europa, por meio do AI Act, adoptou uma abordagem regulatoria detalhada e proibicionista em alguns pontos, os Estados Unidos tem privilegiado uma abordagem mais flexivel, centrada em principios e na autorregulacao do setor. A China, por sua vez, desenvolveu seu proprio marco regulatorio, que da mayor enfase ao controle estatal e à seguranca nacional.

Para paises como o Brasil, a escolha de um modelo de governance nao e meramente tecnica: envolve posicionarse em um debate que tem implicacoes para a insercao do pais no comercio internacional de tecnologia, para a atraccao de investimentos em inteligencia artificial e para a capacidade de influencia em foruns multilaterais onde as regras do jogo estao sendo definidas. A proximidade com o modelo europeu pode facilitar a harmonizacao regulatoria com um mercado de 450 milhoes de pessoas, porem pode criar barreiras para empresas brasileiras que buscam competicao global.

Os riscos e beneficios do vacuo regulatorio atual

O momento atual de regulamentacao pendente cria situacao de incerteza para empresas que ja utilizam sistemas de IA em suas operacoes. Enquanto o marco legal especifico nao e aprovado, o Brasil opera sob o regime da LGPD, que ja disciplina o uso de sistemas de IA que envolvam tratamento de dados pessoais. O artigo 20 da LGPD assegura ao titular de dados o direito de solicitar revisao de decisoes tomadas exclusivamente com base em tratamento automatizado quando essas decisoes afetarem seus interesses, incluindo decisoes de credito, seleção de pessoal e triagem de perfis.

Essa aplicacao da LGPD, porem, possui limites. A lei nao estabelece classificacao de risco para sistemas de IA, nao determina obligaciones especificas de documentacao para sistemas de alto risco e nao cria mecanismos de supervisao proportionality ao tamanho e à complexity dos sistemas envolvidos. Para empresas que operam em setores de alto impacto, como saude, justica criminal ou infraestrutura critica, a ausencia de regras mais detalhadas gera dificuldades de compliance e incerteza sobre as expectativas regulatórias.

A questao daANPD e o vicio de iniciativa

Um complicador adicional que pode atrasar ainda mais a aprovacao do PL 2338/2023 e de natureza constitucional. O Poder Executivo identificou que o texto aprovado pelo Senado apresenta vicio de iniciativa: ao atribuir competencias normativas à ANPD sem que o projeto tenha sido proposto pelo Executivo, o texto trata de materia de iniciativa privativa do presidente da Republica. Esse tipo de vicio pode ser decisivo para questionar a constitucionalidade do projeto perante o STF.

Para sanar o problema, o Executivo encaminhau, em dezembro de 2025, um projeto de lei complementar que cria o Sistema Nacional para Desenvolvimento, Regulacao e Governanca de Inteligencia Artificial, o SIA, e formaliza o papel da ANPD como coordenadora do sistema. Esse projeto devra ser apensado ao PL 2338/2023, adicionando mais uma camada de complexidade à tramitacao. Se a solucao encontrada for considerada adequada pelos juridicos do Congresso, o problema constitucional devera ser resolvido. Caso contrario, o projeto podera ser objecto de acao direta de inconstitucionalidade logo apos sua aprovacao.

Contrapontos e limites da abordagem regulatoria

A abordagem do PL 2338/2023, baseada em riscos e obligaciones de compliance ex ante, receive criticas de diferentes direcoes. De um lado, empresas de tecnologia argumentam que a exces siva rigidez regulatoria cria barreiras desproporcionais para startups e pequenas empresas que desejam desenvolver sistemas de IA. O modelo de compliance ex ante, que impõe obligaciones antes mesmo do uso do sistema, pode resultar em um cenario em que apenas grandes empresas internacionais consigam cumprir todas as exigencias, limitando a competição e a inovação no mercado brasileiro.

De outro, organizaciones da sociedade civil apontam que o texto aprovado pelo Senado ja foi esvaziado em pontos criticos, como a retirada de salvaguardas trabalhistas relacionadas à automacao e a ausencia de regras substantivas sobre monitoramento de sistemas de IA em contextos de risco extremo. Para esses grupos, a tendencia do projeto e proteger mais os interesses do setor de tecnologia do que os direitos dos trabalhadores e dos cidadoens afetados pela automatizacao.

Há ainda quienes questionam a propria necessidade de um marco legal especifico para IA, argumentando que a legislacao existente, especialmente a LGPD e o Codigo de Defesa do Consumidor, ja fornece ferramentas suficientes para lidar com a maioria dos problemas que podem surgir do uso de sistemas de IA. Nessa perspectiva, a criação de um marco especifico pode resultar em sobreposicao de regras, confusao sobre competencias e aumento de custos de compliance sem beneficios proporcionais para a proteção de direitos.

Cenarios e sintese

Os escenarios para a regulamentacao da IA no Brasil nos proximos meses dependem de fatores politicos e tecnicos que estao em disputa. No escenario mais favoravel, a Camera consegue aprovar o PL 2338/2023 com as alteracoes necessarias para resolver o vicio de iniciativa, e os novos projetos PL 704/2026 e PL 762/2026 seguem tramitacao separada, permitindo que o Congresso desenvolva uma arquitetura normativa mais completa e especializada. Nesse escenario, o Brasil entraria em 2027 com um marco legal de IA consolidado, oferecendo maior seguranca juridica para empresas e cidadoens.

No escenario menos favoravel, o impasse constitutional nao e resolvido de manera adequada, e o projeto fica vulneravel a acao direta de inconstitucionalidade ja nos primeiros anos de vigência. A expectativa de litígio constitucional pode afastar investimentos e criar incerteza sobre quais regras efetivamente se aplicarao. Os novos projetos podem acabar sendo absorvidos em um processo de tramitacao lenta, mantendo o vacuo regulatorio por mais tempo do que o previsto.

A sintese e que a regulamentacao da inteligencia artificial no Brasil esta em um ponto de inflexao. O modelo escolhido, seja mais restritivo ou mais flexivel, tera efectos duradouros sobre a competitiveness do pais, a protecao de direitos e a capacidade do Estado de supervisionar sistemas que afetam cada vez mais areas da vida social. A discussao nao e apenas tecnica: envolve escolhas sobre que tipo de sociedade queremos construir em um mundo onde a inteligencia artificial assume papel cada vez mais central na organização do trabalho, da justica, da saúde e da segurança publica.