TCU derruba restrições à transação tributária e amplia segurança jurídica para acordos fiscais

O que aconteceu e por que importa

O Tribunal de Contas da União provocou uma mudança significativa no panorama da recuperação fiscal do Brasil ao editar, em 22 de abril de 2026, o Acórdão nº 990/2026-Plenário. Por meio dessa decisão, a Corte de Contas acolheu embargos de declaração apresentados pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e reformulou entendimento anterior que restringia severamente o uso de créditos de prejuízo fiscal e base de cálculo negativa da CSLL nas transações tributárias celebradas sob a Lei nº 13.988/2020. A decisão representa a maior flexibilização regulatória para acordos fiscais desde a edição da lei que institucionalizou a transação tributária como política pública.

O caso tem repercussão direta sobre empresas que buscam regularizar bilhões em dívidas inscritas na dívida ativa da União. Até dezembro de 2023, segundo dados do próprio acórdão, a PGFN já havia celebrado aproximadamente 2,8 milhões de acordos, totalizando R$ 718,41 bilhões em créditos transacionados, com arrecadação efetiva superior a R$ 43 bilhões. Esse volume expressivo revela a centralidade estrutural do instrumento para as finanças públicas e para a continuidade operacional de milhares de empresas, especialmente aquelas que enfrentam passivos tributários incompatíveis com sua capacidade de pagamento em dinheiro.

O ponto central da disputa interpretativa

A controvérsia que chegou ao TCU residia em saber se a utilização de créditos de prejuízo fiscal e base negativa da CSLL deveria ser tratada como mera extensão dos descontos concedidos em transação, submetendo-se, portanto, aos mesmos limites percentuais legais aplicáveis às reduções do crédito tributário. O acórdão anterior — o Acórdão nº 2670/2025 — havia determinado que descontos e créditos de PF/BCN não poderiam incidir sobre o valor principal da dívida, nem ultrapassar 65% dela.

Essa interpretação, se mantida, inviabilizava o uso do mecanismo para uma parcela considerável dos contribuintes. Isso porque diversas empresas possuem capacidade de pagamento que justifica os descontos máximos previstos em lei, mas ainda assim remanesce saldo impossível de ser quitado em dinheiro sem comprometer a continuidade operacional. Nesses casos, o prejuízo fiscal e a base negativa funcionam como instrumento de liquidação do saldo remanescente, e não como desconto adicional sobre o crédito.

A decisão do TCU: a diferença entre desconto e liquidação

Ao reformular seu entendimento, o TCU reconheceu expressamente que os descontos incidentes sobre o crédito tributário não se confundem, sob o ponto de vista jurídico, com os mecanismos legalmente admitidos para quitação do saldo remanescente da dívida. A distinção é relevante porque afasta a interpretação segundo a qual a utilização de prejuízo fiscal e base negativa estaria automaticamente submetida aos mesmos limites percentuais aplicáveis às reduções negociais do crédito.

Conforme o voto do relator, ministro Walton Alencar Rodrigues, acolhido pelo Plenário, o uso do prejuízo fiscal não configura renúncia de receitas porque incide sobre créditos classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação — para os quais já não há expectativa de recebimento por parte da União. Nessas hipóteses, a transação não representa abandono de receita, mas técnica racional de recuperação possível de parte desses créditos, com benefício líquido para o erário.

O ministro Bruno Dantas, que acompanhous o voto do relator, chamou atenção para a magnitude do contencioso tributário brasileiro: R$ 246,6 bilhões nas Delegacias de Julgamento da Receita Federal, R$ 1,1 trilhão no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais e R$ 2,9 trilhões inscritos em dívida ativa da União. Esses números evidenciam por que a política pública de transação tributária é considerada estrutural para o equilíbrio fiscal e para a competitividade empresarial.

Contexto: a transação tributária e seu papel no contencioso brasileiro

A litigiosidade tributária brasileira permanece em patamares incompatíveis com a eficiência estatal e a competitividade empresarial. O volume acumulado de créditos em disputa — que ultrapassa R$ 4 trilhões quando somados contencioso administrativo e judicial — representa um passivo que onera o Estado com custos de administração e onera as empresas com indefinição sobre suas obrigações efetivas.

A Lei nº 13.988/2020 surgiu justamente para enfrentar esse quadro, criando um marco normativo que permite ao Poder Público negociar condições de pagamento com o contribuinte, incluindo descontos sobre juros, multas e encargos, alongamento de prazos e utilização de créditos fiscais para quitação do saldo remanescente. O instrumento foi desenhado para operar em editais sucessivos, organizados pela PGFN em parceria com a Receita Federal do Brasil.

Em abril de 2026, a PGFN prorrogou o prazo de adesão ao Edital PGDAU nº 11/2025 até 29 de maio, mantendo condições especiais de descontos para contribuintes com débitos de natureza tributária ou não tributária de valor igual ou inferior a R$ 45 milhões. A decisão do TCU, nesse cenário, ocorre em momento particularmente relevante: amplia a segurança jurídica para editais em curso e para novas rodadas de negociação.

A harmonização com a LC 227/2026

Paralelamente à evolução jurisprudencial do TCU, o processo administrativo fiscal federal passou por reformulação estrutural com a edição da Lei Complementar nº 227/2026, que regulamentou aspectos da reforma tributária e promoveu alterações nos prazos do rito previsto no Decreto nº 70.235/1972. A Receita Federal publicou, em 3 de fevereiro de 2026, o Ato Declaratório Interpretativo nº 2/2026 para esclarecer dúvidas sobre a transição.

Entre as mudanças mais relevantes estão a redução do prazo de impugnação ao auto de infração, que passou de 30 dias corridos para 20 dias úteis, e a equiparação do prazo do recurso voluntário ao Carf, também de 30 dias corridos para 20 dias úteis. A contagem em dias úteis representa aproximação com o Código de Processo Civil e, em meses com feriados, pode representar prazo efetivamente superior ao anterior.

Outra inovação significativa foi a inclusão do artigo 5º-A ao Decreto nº 70.235/1972, que institui a suspensão dos prazos processuais entre 20 de dezembro e 20 de janeiro — período que funciona como recesso no contencioso administrativo federal. Durante esse intervalo, o Carf não realiza sessões de julgamento, e contribuintes podem requerer a retirada de pauta de sessões nas Delegacias de Julgamento.

Impactos práticos e consequências para empresas e para o erário

Para as empresas, a decisão do TCU tem consequência imediata: amplia o leque de opções para viabilizar acordos que antes eram economicamente inviáveis. Quando uma empresa consegue descontos máximos e ainda assim permanece com saldo residual incapaz de ser pago em dinheiro, a utilização do prejuízo fiscal permite equalizar a equação econômica do acordo sem ferir a legislação vigente.

O benefício é bilateral. Para o contribuinte, a negociação evita a exclusão do Simples Nacional, execuções fiscais, penhora de bens e, em última instância, a dissolução da atividade empresarial. Para o erário, a transação viabiliza arrecadação que, por vias ordinárias, jamais seria recebida — seja pela insolvência do devedor, seja pelo tempo excessivo de tramitação processual.

Quem mais se beneficia

Setores com histórico de apuração de prejuízo fiscal acumulado — indústria, agronegócio, serviços financeiros e tecnologia — são os que mais diretamente se beneficiam da decisão. Empresas desses segmentos frequentemente possuem saldos de prejuízo fiscal substanciais que, sem a transação tributária, permaneciam ociosos do ponto de vista da regularização fiscal. A possibilidade de utilização desses créditos como instrumento de liquidação transforma um ativo tributário diferido em instrumento efetivo de regularização.

Para microempresas e empresas de pequeno porte, os editais de transação também oferecem condições simplificadas. A prorrogação do prazo até maio de 2026, aliada à decisão do TCU, representa janela de oportunidade para contribuintes que ainda não aderiram a programas de regularização e que podem se enquadrar nas faixas de desconto e condições previstas nos editais vigentes.

Contrapontos, críticas e limites da análise

A decisão do TCU não representa autorização para uso indiscriminado do instituto. O próprio acórdão enfatiza a necessidade de governança, critérios técnicos verificáveis, adequada aferição da capacidade de pagamento, classificação correta da recuperabilidade do crédito e controles confiáveis por parte da PGFN. O acolhimento da tese da PGFN não elimina a obrigação de os gestores públicos demonstrarem a racionalidade econômica de cada transação.

Há, ainda, debate técnico sobre os limites da aplicação do mecanismo. A utilização de prejuízo fiscal para quitação de débitos foi questionada por órgãos de controle sob o argumento de que poderia configurar forma disfarçada de remissão de créditos públicos. A resposta do TCU a esse questionamento foi clara: créditos classificados como irrecuperáveis não representam expectativa real de arrecadação, de modo que sua utilização em transação não configura renúncia de receita no sentido técnico do termo.

Do ponto de vista fiscal, outro ponto de atenção é a distinção entre prazos processuais e prazos materiais. A contagem em dias úteis e o recesso de fim de ano, instituídos pela LC 227/2026, aplicam-se exclusivamente ao contencioso administrativo fiscal. Prazos para pagamento de tributos e cumprimento de obrigações acessórias permanecem regidos por suas regras próprias, o que exige atenção redobrada dos departamentos jurídicos e contábeis para evitar custos por atraso.

Cenários e síntese

O cenário mais provável após a decisão do TCU é a reabertura de editais de transação tributária com condições mais amplas para uso de créditos fiscais. A PGFN sinalizou, imediatamente após a publicação do acórdão, que novos editais devem ser publicados com as diretrizes recém-confirmadas. Empresas que possuem saldos de prejuízo fiscal relevantes e débitos inscritos em dívida ativa devem avaliar a conveniência de aderir ainda em 2026, antes do encerramento das janelas de negociação vigentes.

Em sentido contrário, permanece o risco de judicialização por parte de contribuintes que se sentiram prejudicados por restrições anteriores e buscam ressarcimento. Embora o acórdão tenha caráter retrospectivo quanto aos efeitos que foram anulados, casos específicos podem demandar análise judicial para definição de direitos.

O Acórdão nº 990/2026 do TCU consolida a transação tributária como instrumento permanente e estrutural da política fiscal brasileira. Ao separar o regime dos descontos do regime dos instrumentos de liquidação, a decisão respeita a arquitetura desenhada pelo legislator na Lei nº 13.988/2020 e fortalece a segurança jurídica que empresas precisam para planejar sua recuperação fiscal. Em matéria tributária, onde a complexidade normativa e a duração dos processos geram custos elevados para todos os lados, boas decisões são aquelas que conciliam legalidade, racionalidade econômica e consequência prática. Foi exatamente isso que ocorreu neste caso.

Este artigo foi elaborado com apoio de inteligência artificial generativa como ferramenta de assistência à redação e de forma automatizada. As análises e opiniões expressas não constituem aconselhamento jurídico.