Bioinsumos no Brasil: um ano da Lei 15.070 entre avanços no campo e impasses na regulação

O que aconteceu e por que importa

No dia 23 de dezembro de 2024, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva sancionou a Lei nº 15.070, criando o primeiro marco legal específico para bioinsumos no mundo. A norma dispõe sobre a produção, importação, exportação, registro, comercialização, uso, inspeção, fiscalização, pesquisa e experimentação de produtos biológicos destinados à agropecuária, à pecuária, à aquicultura e à atividade florestal. Até então, os bioinsumos eram regulados de forma genérica pela Lei dos Agrotóxicos, pela Lei de Fertilizantes e por normativas complementares, o que gerava insegurança jurídica e atrapalhava a inovação. A nova legislação separou os biológicos das categorias de defensivos químicos e fertilizantes sintéticos, reconhecendo suas características distintas e criando um caminho normativo próprio para um setor em rápida expansão. A importância desse movimento é direta: o Brasil é o maior mercado agrícola tropical do planeta e o segundo maior usuário de defensivos químicos do mundo, com mais de 800 mil toneladas aplicadas anualmente, segundo dados da FAO. Criar regras específicas para insumos biológicos é, ao mesmo tempo, uma aposta na sustentabilidade e uma resposta às pressões de mercados internacionais que exigem cada vez mais rastreabilidade e redução de resíduos químicos nos produtos exportados. O marco legal também respondeu a uma urgência prática. A Lei dos Agrotóxicos aprovada em 2023 continha uma redação ambígua que, na prática, tornava ilegal a produção própria de bioinsumos pelos agricultores, algo que estava previsto em decreto desde 2009. A sanção da Lei de Bioinsumos evitou um conflito legal que poderia ter paralisado o uso dessas tecnologias nas lavouras.

A lei trouxe avanços imediatos, mas também deixou desafios que ainda não foram resolvidos. O texto determina que o Poder Executivo tem até 360 dias após a publicação para regulamentar a lei, prazo que venceria em dezembro de 2025. Até lá, dispositivos importantes como os critérios técnicos para registro de produtos, as regras para a produção para uso próprio, os padrões de qualidade e os procedimentos de fiscalização dependem de regulamento infralegal para entrar em vigor. Esse vácuo regulatório gera incerteza para empresas que precisam planejar investimentos, para produtores que buscam previsibilidade nos custos e para a indústria que deseja registrar novas soluções. O Ministério da Agricultura e Pecuária convocou um grupo de trabalho em abril de 2025 para elaborar a minuta do decreto, mas o ritmo das discussões e a falta de transparência nos encontros levantam questões sobre a efetividade do processo participativo. O resultado é um cenário de paradoxo: de um lado, o mercado de bioinsumos cresce em ritmo acelerado e atrai investimentos; de outro, a regulamentação que deveria dar segurança ao setor ainda não está completa.

Contexto histórico e regulatório

A trajetória dos bioinsumos no Brasil é marcada por décadas de invisibilidade regulatória. Por anos, esses produtos foram enquadrados como fertilizantes, defensivos fitossanitários ou simplesmente não tinham categoria própria, o que obrigava empresas a registrarem biológicos como se fossem insumos químicos sintéticos. Em 2020, o lançamento do Programa Nacional de Bioinsumos pelo Ministério da Agricultura começou a mudar esse cenário, e o número de registros duplicou nos anos seguintes. Contudo, a ausência de uma lei específica mantinha o setor em terreno incerto, especialmente no que diz respeito à produção própria nas propriedades rurais. O decreto da Produção Orgânica, de 2009, já previa a possibilidade de agricultores reproduzirem bioinsumos para uso próprio, mas essa autorização nunca foi integrada a um marco legal abrangente. A própria Lei dos Agrotóxicos de 1989 não previa a categoria de biológicos, e a tentativa de criar uma legislação específica para agrotóxicos em 2023 acabou gerando confusão sobre o status dos produtos biológicos. O Projeto de Lei que deu origem à Lei 15.070 tramitou no Congresso com apoio de entidades como a Associação Brasileira de Bioinsumos, a CropLife Brasil e a CNA, que defenderam a necessidade de regras próprias para permitir o desenvolvimento do setor e garantir autonomia aos agricultores.

O cenário regulatório atual é definido por múltiplas normas que se sobrepõem e, por vezes, se contradizem. A Lei 14.785/2023 foi sancionada em dezembro de 2023 e centralizou no Mapa a coordenação da avaliação e concessão de registro de agrotóxicos, mas deixou ambígua a atuação da Agência Nacional de Vigilância Sanitária e do Ibama no processo de veto. Trechos dessa lei foram revogados pela Lei de Bioinsumos, o que obrigou o ministério a refazer parte do trabalho regulatório. Paralelamente, o Programa Nacional de Redução de Agrotóxicos foi instituído pelo Executivo em junho de 2025, com coordenação da Casa Civil e participação de uma dezena de ministérios, prevendo a redução progressiva do uso de agrotóxicos e a ampliação de alternativas sustentáveis. Nesse contexto, a regulamentação da Lei de Bioinsumos ganha relevância adicional, pois funciona como ponte entre a política de redução de agrotóxicos e a expansão de soluções biológicas. O grupo de trabalho criado pelo Mapa para elaborar a minuta do decreto reúne 29 integrantes, sendo dez servidores do governo e 19 representantes do setor privado, com reuniões quinzenais desde julho de 2025, segundo informações da pasta. A previsão inicial era de entrega da minuta até 25 de novembro de 2025, conforme documento obtido via Lei de Acesso à Informação.

Dados, evidências e o que os números mostram

Os indicadores do setor de bioinsumos revelam um crescimento sustentado e acima da média global. Levantamento da CropLife Brasil, realizado em parceria com a consultoria Blink, aponta que o mercado de biológicos cresceu 22% nos últimos três anos, desempenho quatro vezes superior à média global de expansão do setor. Na safra 2024/25, a área tratada com bioinsumos atingiu 158,6 milhões de hectares, um avanço de 15% em relação ao ano anterior, e a participação dos biológicos na área cultivada passou de 23% para 26%. Os dados mais recentes, consolidados em 2025, mostram que o mercado de bioinsumos alcançou R$ 6,2 bilhões em valor de mercado, com crescimento de 15% em relação ao ano anterior, e que a área tratada subiu 28%, alcançando 194 milhões de hectares. O faturamento da indústria de biológicos cresceu 30% entre 2022 e 2024, com acréscimo aproximado de R$ 4,5 bilhões ao setor, dos quais cerca de R$ 130 milhões foram destinados à pesquisa e desenvolvimento de novas soluções. Em 2025, foram registrados 139 novos produtos de bioinsumos, ante 107 em 2024, um aumento de 30% e recorde na série histórica, de acordo com dados da CropLife. Entre as culturas, a soja concentra 62% da área tratada com biológicos, seguida por milho, com 23%, e cana-de-açúcar, com 10%.

Apesar do avanço expressivo, os números revelam limites estruturais. Os bioinsumos ainda representam cerca de 5% do mercado total de defensivos agrícolas, o que mostra que a adoção permanece limitada mesmo após anos de crescimento. O principal segmento em expansão são os bionematicidas, que avançaram cerca de 60% entre 2024 e 2025, adicionando 16 milhões de hectares à área tratada, reflexo da crescente pressão de nematoides nas lavouras de commodities. A análise setorial indica que a tomada de decisão do produtor rural é influenciada por múltiplos fatores, incluindo custo, segurança ambiental, exigências de mercados importadores, efeitos climáticos e ganho de produtividade. Em culturas de exportação, como hortifrúti, frutas, algodão e café, a questão dos resíduos ambientais tem maior peso na escolha por biológicos. Em grãos, a adoção está mais associada ao controle de pragas e doenças e à necessidade de fazer rotação de soluções para evitar o desenvolvimento de resistência. O setor reconhece que o crescimento no número de registros de 2025 não pode ser atribuído exclusivamente à nova legislação, uma vez que a norma ainda está em fase de regulamentação infralegal, e que o verdadeiro avanço regulatório dependerá da definição de fluxos específicos para o registro de produtos biológicos.

O ponto central da disputa regulatória

O impasse central está na definição de quem participa da elaboração das regras e de como serão detalhados os procedimentos para registro, produção e fiscalização. A composição do grupo de trabalho do Mapa é criticada pela concentração de representantes do agronegócio e da indústria química, com ausência de entidades diretamente ligadas à agricultura familiar ou a povos e comunidades tradicionais. Reginaldo Minaré, diretor-executivo da Associação Brasileira de Bioinsumos, avalia que o atraso na regulamentação resulta de uma combinação de fatores políticos e jurídicos, incluindo a incerteza sobre quais vetos do presidente seriam derrubados pelo Congresso no caso da Lei dos Agrotóxicos. A ausência de registros formais das reuniões do grupo de trabalho, admitida pelo próprio Mapa via Lei de Acesso à Informação, dificulta a fiscalização civil sobre o processo e levanta dúvidas sobre o cumprimento de boas práticas da administração pública. A sociedade civil organizada, representada pela Comissão Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica, defende que as minutas de decreto sejam submetidas a consulta pública, permitindo que movimentos de pequenos agricultores e de defesa da saúde e do meio ambiente possam incidir sobre a norma antes de sua publicação.

Impactos práticos e consequências

Os efeitos imediatos da sanção da Lei de Bioinsumos já são perceptíveis em diferentes dimensões. O ganho de segurança jurídica permitiu que empresas planejassem investimentos de médio e longo prazo, que a indústria de biológicos expandisse sua capacidade produtiva e que produtores rurais considerassem os bioinsumos como alternativa viável em suas decisões de manejo. A autorização expressa para a produção para uso próprio criou alternativas de abastecimento direto para agricultores, especialmente aqueles com maior acesso a conhecimento técnico, e passou a funcionar como referência na formação de preços ao longo da cadeia. No âmbito das organizações de produtores, iniciativas como a biofábrica da Canaoeste, que trata biologicamente 100 mil hectares de cana-de-açúcar e gerou economia estimada em R$ 1,5 milhão aos produtores atendidos, demonstram o potencial prático da tecnologia quando devidamente enquadrada regulatoriamente. O lançamento de produtos específicos, como bionematicidas à base de bacilos para controle de nematoides no canavial, mostra que a inovação responde a demandas reais do campo e pode contribuir para a redução de perdas agronômicas.

Os impactos setoriais são desiguais e dependem da cultura, do porte do produtor e da região. Grandes culturas de exportação, como soja, algodão e café, são as que mais avançam na adoção de biológicos, impulsionadas por exigências de mercados consumidores e por programas de rastreabilidade. A integração entre defensivos químicos e bioinsumos no manejo fitossanitário tem se mostrado a estratégia predominante, com produtores utilizando biológicos em complementação aos produtos sintéticos, e não necessariamente como substitutos integrais. Para a agricultura familiar, os efeitos são mais limitados, pois a produção própria de bioinsumos exige conhecimentos técnicos, infraestrutura mínima e acesso a materiais genéticos de qualidade, barreiras que não estão equitativamente distribuídas. O cenário para o médio prazo depende da regulamentação infralegal: se o decreto definir regras claras, com procedimentos acessíveis e incentivos adequados, a tendência é de aceleração da adoção e diversificação das aplicações; se as normas forem excessivamente complexas ou direcionadas a grandes produtores, o risco é de concentração dos benefícios nos segmentos já consolidados da cadeia.

Quem assume custos e riscos

A transição para o uso mais amplo de bioinsumos envolve redistribuição de custos e riscos ao longo da cadeia. O produtor rural assume o risco agronômico de adotar tecnologias cujo desempenho pode variar mais intensamente em função de condições climáticas, de manejo e de interação com o solo, algo que não ocorre na mesma proporção com defensivos químicos sintéticos, cujas doses e resultados são mais previsíveis. O setor industrial assume custos de pesquisa e desenvolvimento elevados, com ciclos longos de desenvolvimento que exigem investimentos significativos antes da comercialização, o que torna a previsibilidade regulatória um fator crítico para a atração de capital. O poder público assume custos de fiscalização e de estruturação de laboratórios e sistemas para análise de produtos biológicos, que têm características distintas dos insumos químicos e exigem expertise técnica específica. A sociedade, como um todo, absorve parte dos custos ambientais da transição, na medida em que a redução do uso de agrotóxicos depende de políticas públicas complementares, como programas de assistência técnica, linhas de crédito diferenciadas e investimentos em pesquisa agronômica.

Contrapontos, críticas e limites da análise

As visões críticas ao cenário atual se concentram em três eixos principais. Primeiro, a acusação de que o grupo de trabalho para regulamentação da lei é excessivamente capturado por interesses do agronegócio e da indústria química, sem participação significativa da sociedade civil ou de entidades que representem a agricultura familiar. Reportagens de veículos independentes observaram que, dos 29 integrantes do grupo, a maioria representa grandes empresas do setor, e que nenhuma das reuniões tem atas ou registros públicos, dificultando a prestação de contas. Segundo, a crítica de que o Ministério da Agricultura trata a regulamentação da Lei dos Agrotóxicos com lentidão incompatível com a urgência ambiental, e que a mesma pasta que demora a regular os bioinsumos foi a que mais resistiu à implementação do Programa Nacional de Redução de Agrotóxicos. Segundo Rogers Dias, representante da Comissão Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica e conselheiro do Instituto Brasil Orgânico, o lançamento do programa pode ter interferido no ritmo de elaboração da legislação de agrotóxicos, e que a nova lei piorou pontos de preocupação que já existiam na normativa anterior. Terceiro, a visão de que a própria expansão do mercado de bioinsumos não resolve o problema estrutural do uso intensivo de agrotóxicos no Brasil, pois os biológicos ainda representam apenas 5% do mercado de defensivos e sua adoção concentrada em commodities de exportação não alcança necessariamente as regiões ou culturas com maior pressão de pragas e maior risco sanitário.

As divergências reais entre os atores envolvidos vão além das disputas de narrativa. O setor industrial defende que a regulamentação deve ser ágil e baseada em critérios técnicos claros, para permitir que novas empresas entrem no mercado e que produtos inovadores sejam registrados rapidamente. A agricultura familiar argumenta que as regras de produção própria precisam garantir acesso efetivo a biofábricas comunitárias e que os custos de conformidade não podem tornar inviável o uso de biológicos por pequenos produtores. Organizações ambientais sustentam que a expansão de bioinsumos deve estar articulada a uma política de redução progressiva de agrotóxicos, e que sem essa articulação, o avanço dos biológicos é apenas um complemento a um modelo produtivo que permanece intensivo no uso de químicos. Especialistas reconhecem que há incertezas legítimas sobre a eficácia de longo prazo de algumas soluções biológicas, sobre a possibilidade de resistência de pragas a biológicos, e sobre os efeitos ambientais de microrganismos introduzidos deliberadamente em larga escala, questões que a ciência ainda não resolveu completamente e que devem orientar a regulamentação com cautela proporcional ao risco.

Cenários e síntese

Os cenários prováveis para o setor de bioinsumos no Brasil dependem, em grande medida, do conteúdo e do ritmo da regulamentação infralegal. No cenário otimista, o decreto regulamentador é publicado até meados de 2026, com regras claras para registro simplificado por similaridade, critérios acessíveis para produção própria, padrões de qualidade definidos e incentivos fiscais e creditícios concretizados. Nesse caso, a tendência é de manutenção do ritmo de crescimento acima da média global, com expansão da área tratada, diversificação das culturas atendidas e entrada de novas empresas no mercado. O Brasil poderia representar até um terço da produção mundial de bioinsumos na próxima década, segundo projeções da CropLife, desde que o ambiente regulatório seja favorável e os investimentos em pesquisa se mantenham. No cenário pessimista, a regulamentação é adiada indefinidamente ou resulta em normas excessivamente complexas que beneficiam apenas grandes agentes, o que manteria o crescimento do setor em ritmo inferior ao potencial e perpetuaria a concentração dos benefícios nos segmentos já consolidados da cadeia. Nesse caso, a participação dos biológicos no mercado de defensivos permaneceria baixa, e a pressão por redução de agrotóxicos continuaria sem resposta estrutural adequada.

A síntese que se impõe após um ano de vigência da Lei de Bioinsumos é a de um setor que avança por impulso próprio, mas que ainda não encontrou seu lugar definitivo no marco regulatório brasileiro. O legislativo fez sua parte ao criar regras específicas e ao reconhecer a legitimidade dos biológicos como categoria própria. O executivo avançou ao criar um grupo de trabalho e ao manter o tema na agenda governamental, mas ainda não completou a regulamentação que daria executoriedade às regras aprovadas. O setor produtivo demonstra, pelos números, que existe demanda real e crescente por essas soluções, tanto entre grandes produtores quanto em organizações de base. O desafio que permanece é garantir que a regulamentação seja feita com transparência, com participação efetiva dos afetados, e com foco na redução efetiva do uso de insumos químicos sintéticos, e não apenas na criação de uma nova categoria de mercado para os mesmos interesses que dominam o setor de agrotóxicos convencional. O acompanhamento dos próximos meses será determinante para definir se o marco legal de 2024 se tornará um ponto de inflexão na transição agroecológica do Brasil ou apenas mais um capítulo de uma história que ficou pela metade.